马久杰

金融在产业扶贫中具有重要作用，金融发展和创新对贫困地区的特色产业发展、贫困缓解具有重要的意义。但是，在偏远贫困地区特别是连片特殊贫困地区，如何有效扩展金融机构和金融服务的覆盖面，如何激励金融机构为贫困地区提供更多的金融服务，如何促进金融产品与服务方式创新，如何完善国家扶贫贴息贷款政策、提高扶贫贴息贷款政策的效果，还需要深入研究、探讨。为了了解连片特殊贫困地区的金融发展状况，以及金融在产业扶贫开发中所发挥的作用和存在的问题，以便为推动贫困地区农村金融改革和创新提出政策建议，课题组对地处武陵山区的湖北省建始县进行了实地调研。调研中，与县域金融机构和组织、县直相关部门、农业产业化龙头企业、农业中小企业、农民专业合作社进行了座谈，同时对重点涉农金融机构、资金互助组织、政府有关部门、典型的农业龙头企业、农民专业合作社、农户进行了实地访谈。基于这些调研资料，课题组对建始县的金融需求、供给状况、存在的问题进行了剖析，然后，提出了深化县域金融改革、完善农村金融体系、加大金融创新力度的政策建议。

一、县域存贷比低，存在明显的资金外流现象

自上个世纪90年代中后期以来，国内金融机构纷纷进行商业化和股份制改革，由于涉农贷款风险高、交易成本高，各大金融机构均上收贷款审批权，撤离农村地区。以中国农业银行为例，1994年，国家成立了农业发展银行，剥离农业银行的政策性业务；1996年年底，农信社与农行脱离行政隶属关系。经过这“一分一脱”等商业化改革之后，农业银行上收了贷款审批权限，大部分县域机构失去了贷款审批权限，同时需要将在县域吸收的存款按比例上存市一级分行。信用社是农村金融服务特别是贷款服务的“主力军”。而农村信用社自2003年开始进行改革，经过产权改革、以县为单位统一法人、向商业化金融机构转型，其趋利性增强。同时，通过成立省联社强化对农村信用社的管理和风险处置。省联社成立以来，在建章立制、清收不良贷款、案件防控、协调政策等方面起了很大的作用。但是，省联社受利益驱动，开展资金自营业务，而自营业务资金大部分来源于基层社，因而自营业务规模的过快增长，必然削弱信用社的支农服务能力。

虽然2007年始，中国农业银行进行了三农事业部试点改革、下沉经营中心，扩展了县域分支机构的贷款权限；中国邮政储蓄银行也于2007年挂牌成立，开展了资产类业务。但是，总的来讲，县域金融机构提供的信贷服务远小于其储蓄服务。

作为贫困地区，建始县也存在这种存贷比低的情况。2011年年末，建始县金融机构各项存款余额47.98亿元，比上年增长21.4%。其中：城乡居民储蓄存款余额31.29亿元，比上年增长21.6%。金融机构各项贷款余额21.17亿元，比上年增长26.0%。其中：短期贷款余额8.42亿元，比年初增加2.10亿元；中长期贷款12.75亿元，比年初增加2.48亿元。县域存贷比为44.12%，县域主要金融机构的存贷比都不高（详见表1），农村金融机构作为“抽血机”的现象仍然存在。

表1　建始县2011年末主要金融机构存贷款情况

资料来源：2012年7月与建始县县域金融机构座谈

由表1可见，建始县各家金融机构存贷比均不高，即使作为农村金融服务主力军的信用社，其存贷比也只有62.43%。邮政储蓄银行的存贷比只有15.79%。这表明建始县存在明显的资金外流现象。

那么，金融机构存贷比低、资金外流，到底是由于当地资金需求不足还是由县域金融机构供给的慎贷、惜贷呢？下面，课题组将根据对建始县的实地调研，对金融需求状况、存贷比低的原因进行剖析。

二、产业发展中经济主体具有较为旺盛、没有得到满足的金融需求

（一）当地产业具有很好的发展势头、对区域增长的拉动力和对贫困农户的带动作用，但资金是重要的限制因素

1.建始县产业发展概况

2011年，建始县实现县域生产总值（GDP）47.87亿元，比上年增长15.1%。其中，第一产业增加值15.25亿元，增长4.5%；第二产业增加值13.76亿元，增长23.3%；第三产业增加值18.86亿元，增长19%。人均生产总值11633元（按年均汇率折合1801美元），增长14.8%。目前建始县产业发展态势良好，主要发展的产业有：矿业、农业和旅游业，计划招商引资60亿元。

境内已发现的矿产资源有48种，已探明储量的达到10种，主要有煤、铁、硫铁矿、矿泉水、耐火土、石灰石、铅、锌等矿种。全县保有煤炭资源储量6331万吨外，现有16个煤炭勘查项目预计可求得煤炭资源储量3000万吨以上。现有煤矿采矿权30个，年生产规模约150万吨，年产值约10亿元。另外铁矿探明储量5.58亿吨以上；硫铁矿探明储量1860万吨等。

2011年全年建始县农林牧渔业总产值24.63亿元。农林牧渔业增加值达到15.25亿元，按可比价计算比上年增长4.5%。粮食总产量21.09万吨，比上年增长1.5%。畜牧业生产良好。年末牲猪存栏51.4万头，增长4.2%；牛存栏2.17万头，增长2.5%。全年出栏肉猪65.07万头，增长6.6%；肉类总产量6.13万吨，增长6.8%，其中猪肉产量5.39万吨，增长3.8%。全县共有耕地51万亩，种植面积90万亩。主要种植粮食作物和经济作物，种植马铃薯33万亩、玉米22万亩、水稻5.7万亩；种植魔芋8万亩，6万吨；茶叶3.1万亩，550吨，产值3200万元－3500万元；水果，3.5万亩，2万吨，产值3800万元；商品蔬菜10万亩，其中高山蔬菜4万亩，食用菌300万袋。目前全县共有农业企业39家，其中农业龙头企业17家，农业龙头企业产值在3亿元左右。农业企业主要经营农产品加工和销售，在增加农产品附加值的同时也在一定程度上控制了农产品的市场风险。

目前全县正处于产业结构调整和升级的关键阶段，2011年一二三产业比重为31.9:28.7:39.4，与2010年的34.8:26.9:38.3相比，二、三产业比重上升。

白烟、魔芋、猕猴桃、景阳鸡是当地确定的四个农业特色产业，具有很好的发展前景。

2.资金缺乏抑制产业发展

县域矿产资源丰富，由于资金的缺乏大部分并没有得到很好地开发。煤矿的开发比例不到5%；而铁矿的开发直到前两年才开始启动，武钢集团公司投资2.85亿元进行开发，但是还存在很大资金缺口。

而在农业领域，资金的缺乏使得农产品流通、加工以及规模生产得不到实现，无法形成农业全产业链，加大了农业的市场风险。以猕猴桃为例，目前全县现有猕猴桃基地1.6万亩，惠及农户2000多户，2011年生产了560多吨，2012年将达到1000多吨，需要收购资金将达到1亿元左右，并且需要至少800吨左右的保鲜库。2011年财政支持建成一个猕猴桃保鲜库，但最多只能容纳500吨猕猴桃。所以，2012年猕猴桃的储存问题将给该县的猕猴桃产业带来市场风险，在流通和收购环节如果没有得到资金支持，将会抑制全县猕猴桃产业的发展。

当然，为了促进产业发展，目前建始县已经实施了一些金融创新政策，如：推动成立小额贷款公司、进行动产抵押贷款登记、推动企业股权质押贷款、倡导商标质押贷款等。但是这些创新存在以下几个问题：1）融资额度小。近三年通过以上创新而发生的金融行为涉及金额仅为2亿元左右；2）农业企业遭到排斥。由于农业企业股权结构并不明晰、经营的产品流通风险较大、商标培育能力不强，以上创新很难惠及到农业企业，也难以实现扶贫效果。

（二）农民专业合作社、农业产业化龙头企业贷款难，存在明显的资金短缺、金融约束

1.农业龙头企业、合作社发展在农业供应链的成长、产业扶贫、带动农户发展中具有重要作用

农业龙头企业、农民专业合作社的发展，在贫困地区农业特色产业发展、带动农户参与农业特色产业的发展、增加农民收入、缓解贫困中具有重要的作用。从产业链的各个环节来看，农户一直处于不利的地位。以建始县的猕猴桃产业为例，首先，农户没有信息和能力去引进新的猕猴桃品种；其次，在生产环节，农户缺乏种植技术和管理经验，生产出来的猕猴桃品质不高；再次，猕猴桃容易腐烂，农户缺乏储藏设备，也没有深加工技术。因此，即使对收购价格不满意，农户也只能将猕猴桃尽快销售完毕；最后，农户的生产规模较小，组织化程度较低，无法形成规模经营，难以形成自己的品牌。猕猴桃种植户经常遭遇“销售难”问题。而且，销售价格只能随行就市，无法规避市场风险。

由此可见，面对市场时农户完全处于弱势地位。而农户通过与农业产业化龙头企业签立订单，则可以提高自己的市场可得性，获得更多的收益。首先，按照订单要求，企业会免费为种植户提供优质的猕猴桃种苗，并对种植户进行免费的技术指导和田间管理培训，这就保证了种植户能够生产出品质高的猕猴桃；其次，企业自己建有猕猴桃加工厂和冷藏库，这可以大大提高猕猴桃的附加值，为企业提高优质猕猴桃的收购价格提供了经济条件；最后，按照订单规定，企业的收购价格高于猕猴桃的市场价格，这就提高了种植户的收入。而且，种植户最担心的就是猕猴桃的销售问题。企业有实力建立起自己的品牌和营销网络，这就解决了猕猴桃的销售难题，保证了猕猴桃种植户的收益。

农户只有与企业合作，并与企业形成利益共同体，才能规避市场风险，获得更好的市场机会，分享到产业发展的成果。因此，产业扶贫应该支持农业龙头企业、合作经济组织的发展，使得企业更好地发挥出对农户的带动作用，才能使产业发展的成果惠及更多的农户。但是，即使是组织化的农民专业合作社和农业龙头企业，也遭遇了融资困难。

近年来，建始县委、政府围绕当地得天独厚的资源优势，大力发展了各种专业合作组织，以实践证明了“建一个组织、兴一个产业、活一方经济、富一批群众”的成功。通过公司＋合作社＋基地＋农户的形式带动了当地产业的发展，促进了农民增收。

2.农业龙头企业、合作社由于面临资金约束，其自身发展和对农户的带动作用弱化

随着农业特色产业的进一步发展，农业龙头企业及农民专业合作社遇到了很大的资金难题，主要表现在收购、保鲜及加工设备购买上的资金短缺。这抑制了其自身的发展，也使其对农户的带动作用大打折扣。

益寿果品专业合作社联社、金璐农业合作社是当地发展较早、带动作用较强的两个合作社。两个合作社都是2000年成立的，而且都是合作社与农业企业一体的。成立合作社，对于农户的品种引进、栽培技术的改进、生产资料购买和使用、产品的销售，等等，能够提供更好的服务；通过合作社的二次返利，能够提高农户的收入；通过合作社能够更好地协调农户和企业的订单关系，有效地管理订单。而农业企业则在农产品加工、销售、市场拓展、品牌打造、商标的申请和维护等等方面，发挥更大的作用。2007年农民专业合作社法正式实施以后，两家合作社在工商部门登记注册。

近年来，在益寿果品合作社和公司的带动下，建始县猕猴桃生产产能快速扩大。农户通过合作社包销售、包最低保护价的服务，可以获得一个稳定的收入。从2010年开始，种植猕猴桃的农户迅速膨胀，猕猴桃基地达到10000多亩。尤其是自2011年以来，政府将猕猴桃产业纳入产业扶贫范畴，益寿果品合作社与政府联合进行参与式扶贫。由政府出资1000元、农户出资1000元作为猕猴桃前期生产投入，这极大地增进了农户种植猕猴桃的积极性。

但是，益寿果品公司（合作社）在发展中面临较为严重的信贷约束，主要表现在收购资金、保鲜、加工设施建设资金难以筹集，影响了其收购规模的扩大和加工深度的提升，也影响了其对农户的带动作用。

目前，由于农民专业合作社规范化程度难以符合银行的要求，缺乏银行要求的抵押品，难以从银行等金融机构贷款。建始县还没有一家合作社能从银行获得贷款。

一些合作社以理事长个人名义、提供个人资产抵押进行贷款，如，三里香米合作社理事长曾经以私人名义获得过银行贷款。

有的合作社则以社员的名义向金融机构借款。如：东湖魔芋专业合作社为了满足资金需求，曾经与农户签订协议，通过农户联保贷款的形式以农户的名义向信用社申请贷款，但是这种贷款形式不仅操作困难，而且不符合银行监管部门的规章制度。

农业企业由于其资产在乡镇以下，资产变现能力差，难以符合银行对抵押资产的要求，所以，农业龙头企业也难以从金融机构融资。比如：益寿天然果品有限公司以公司600万元的资产做抵押，只能获得240万元的贷款，其主要原因是公司用来抵押的资产在乡下，不能作为优质资产抵押。而益寿果品仍有600万元的资金缺口不能得到满足。

金璐农业发展有限公司是一家以魔芋收购、加工为主业的农业龙头企业。该公司领办了东湖魔芋农民专业合作社、金璐养殖合作社等。在当地魔芋产业发展中，具有很强的带动作用。该公司反映从银行贷款面临很多困难。2010年、2011年，公司分别在中国银行和邮政储蓄银行获得400万元和200万元的贷款。但是申请贷款手续非常繁琐，而且贷款审批时间长，2010年8月开始准备向邮政储蓄银行申请贷款，于12月19日获得批准，2011年2月份才获得贷款；2011年11月开始准备向中国银行申请贷款，2012年的5月份贷款才到位。而且，公司自身的资产难以充当抵押物直接从银行贷款，需要通过担保公司担保才能获取贷款。而建始县担保公司注册资本金额度小，银行不愿意与其合作。金璐公司贷款是通过恩施州农发信用担保公司担保的。目前，金璐农业发展有限公司仍有1000万元的资金缺口。

（三）农户在产业发展中存在信贷约束和小额支付结算困难

通过对农户的实地调研，课题组发现：在产业发展的过程中，金融机构提供的服务无法满足农户的金融需求，主要表现如下：

1.金融服务可及性差

在建始县各个乡镇，发放贷款的金融机构主要是农村信用社。中、农、工、建等大型金融机构在乡镇都没有营业网点，邮储银行在乡镇设有代理网点，不办理贷款业务，只经营存款、汇兑等业务。

在建始县，一方面，为农户提供金融服务的网点较少；另一方面，恶劣的地理环境使得农户获得金融服务的条件变得更差。建始县位于武陵山脉与巫山山脉交汇处，是个典型的山区县。全县最高点海拔2090米，最低点海拔213米，落差达1877米。县内道路高低曲折，交通极为不便。据大部分农户反映，从家里到乡镇上的农村信用社，他们需要骑1个多小时的摩托车。而且山区道路崎岖不平，行车安全性也不是很好。农户去一次信用社需要花费不小的时间成本和交通成本。

2.信用贷款额度太小、抵押贷款条件苛刻

农村信用社已经对农户进行了信用评级，信用级别高的农户可以去信用社申请信用贷款。农户申请此类贷款时，不需要提供抵押品，只需贷款户夫妻双方同时到场即可。农户申请信用贷款的手续很简便，甚至当天就可以拿到贷款。但是，信用贷款的额度太低，一般不超过5000元。建始县内种植的经济作物主要为白肋烟、猕猴桃以及魔芋等。白肋烟、猕猴桃和魔芋都是需要高投入的经济作物，每亩白肋烟的投入大约2000元、每亩猕猴桃的初始投入将近3000元，而且三年之后才能有可观的收益；每亩魔芋的初始投入更是高达5000元。信用贷款的额度无法满足农户种植经济作物的资金需求。

农村信用社也发放抵押贷款，抵押贷款的额度较大，可以达到10万元以上。但是，抵押贷款的发放条件比较苛刻，一般要求农户以位于集镇上的商铺作为抵押，信用社不接受普通农户的住宅为抵押物。只有做生意的农户才满足这样的贷款条件，普通的种植农户显然无法申请到抵押贷款。

3.金融工具种类很少

调研结果显示，农户普遍具有农村信用社发放的“一本通”，但是惠农卡在农户中的普及率很低，很多农户没有听说过惠农卡。只有乡镇上才有信用社和邮储银行设置的ATM机等自助设备，村内没有ATM机，也没有安装POS机等支付工具。

4.农业保险缺乏

建始县地处山区，全县自然灾害频发。风灾、水灾、旱灾、冰雹、霜冻灾以及虫灾等灾害时常给农户的农业生产带来严重的不利影响。白肋烟、猕猴桃以及魔芋是当地主要的经济作物。白肋烟最容易遭受的自然灾害是风灾，烟草公司已经为烟农种植的白肋烟投了农业保险，有效地保障了烟农的利益。但是，目前保险公司还没有推出针对猕猴桃以及魔芋的农业保险。猕猴桃易遭受溃疡病、褐斑病、斑衣蜡蝉等病虫害以及霜冻灾的影响，而魔芋一旦染上黑心病、白娟病以及软腐病之后，几乎没有收成。在建始县，每年自然灾害和病虫害都给农户带来不小的损失。在当地，种植猕猴桃和魔芋已经成为了一种高投入、高风险的行业。农户都迫切需要针对猕猴桃和魔芋的农业保险，然而，保险公司还没有相关险种。

（四）金融约束对当地产业发展、产业扶贫的影响

1.产业龙头企业、合作经济组织能有效缓解贫困，提升农民获取资源的能力

产业龙头企业、合作经济组织是农产品价值实现的主要途径，也是农民收入增加的关键环节。虽然两者是不同性质的组织，但是在边远的贫困地区，两者发挥的作用却无较大差异，有时候两者同为产业供应链的某个环节，为供应链的问题做出贡献。在边远的贫困地区，产业龙头企业、合作经济组织的扶贫功能主要体现在以下几个方面：1）促成农民生产方式的改变。为了缓解贫困，农民一般选择放弃传统作物种植而改种附加值比较高的经济作物，而促使农民做出这一选择的则一般是农业龙头企业或者合作经济组织。2）增加农民在整个产业链中的利润分配。产业龙头企业为了保证自身有充足的原料供给，而合作社为了方便与企业对接，一般会事先与农民签订采购合同，合同价格一般高于市场价格，这实质上是将加工、销售环节的部分利润返还给生产环节，熨平农产品价格的剪刀差。3）提升农民生产经营的能力。产业龙头企业、合作经济组织在与农户签订订单的同时，一般也会提供技术指导。农民通过产业龙头企业、合作经济组织不仅了解到生产经营技术，同时对产业链各个环节的利润进行了充分的了解，为其向下游行业进军提供了基础性条件，提升了其生产经营能力和议价能力。

建始县共有农业龙头企业17家，产值在3亿元左右。共有农民专业合作社351家，其中运行比较良好的只有58家，没有运行的大概有80－90家。龙头企业和合作经济组织对农民种植方式的改变起到了至关重要的作用，建始县农民传统种植的作物是玉米和马铃薯，但是由于益寿果品有限公司、东湖魔芋专业合作社、弘发公司、烟草公司等龙头企业和合作经济组织的发展，使得建始县农民改变了传统种植结构，发展了猕猴桃、魔芋、花菇、烟叶等产业，农民收入大大提高。同时产业的发展也促成一部分农民转变为收购商，并通过熟人社会网络提高了农民的整体能力和素质。同时，龙头企业、合作经济组织通过技术指导、提供生产资料、信贷资金等使得贫困农户跳出贫困陷阱。

2.产业发展需要金融支持

产业的发展过程实质上是要素的整合和资本化过程，在要素整合中，需要大量的资金投入；同时，要素的资本化过程也需要大量的资金和基础性金融服务。

产业的形成及发展初期需要大量资金的投入，尤其是基础设施建设。根据建始县商务局估计，要推动建始县产业全面发展计划需要60亿元的投资额度。这些资金不可能全部由财政支付，财政资金的全额注入还可能会影响扶贫的效果，因此必须要有金融的加入。以建始县猕猴桃产业为例，在种植猕猴桃时，需要投入种苗、土地、石柱、铁架网等，一亩地约需投入2000元左右，1.6万亩就需要3200万元左右的初期投资。同时，产品的储存、产品的流通、全产业链的形成、产业的升级改造需要大量资金。

同时，产业链形成之后，物资流、资金流和信息流在产业链内部的流动需要现代基础性金融服务的支持。快捷的支付、结算、汇兑等便利了下游产业的发展，同时促进了产品价值的实现。

3.金融约束将制约产业发展、产业扶贫

一般认为，在贫困地区，劳动力资源和土地资源相对丰富，而资金极度稀缺，资金回报率应该会相对较高，资金应该会主动流入到贫困地区。但是由于交易成本高、信息不对称等因素的存在，商业资本不会主动流向金融贫困地区，使得资本原本稀缺的贫困地区更加贫困，从而无法将其他资源资本化，产业发展得到抑制，经济发展水平低下。因此，一直以来，资金要素的缺乏是贫困地区产业发展的主要障碍。

（1）农户资金的缺乏抑制了上游产业的形成和发展，影响产业扶贫效果

农户资金的缺乏导致产业投入低，无法实现规模效应；进而使得下游产业的原料供应极不稳定，抑制了整个产业链的形成和发展。这反过来又会加大农业产业的市场风险，影响农民的生产积极性，最终将会影响到产业扶贫的效果发挥。

（2）合作组织、中小企业资金的缺乏抑制了下游产业的形成和发展，降低产业利润

涉农的合作组织与中小企业一般负责农产品的收购、流通和加工，是农产品价格和农民利润实现的关键环节，同时也是产业扶贫开发的关键阶段。合作组织和中小企业的资金缺乏，使得（农）产品收购资金紧缩、企业规模无法扩大、产品附加值无法提高，导致：1）农产品价格下降；2）赊销、打白条；3）收购量减少。这些都会使得农民的经济利益受损，抑制农民的生产积极性，影响下一期原料供给，最终会影响到整个产业的发展。

4.基础金融服务的缺失导致产业成本高、利润率低，进而加剧了资金短缺

涉农企业一般都分布在离农产品产地较近的农村或者乡镇，而这些地区的基础金融服务极度缺乏，金融服务网店不足，甚至有的地方根本就没有金融服务网店。而农民对现代电子化的金融服务了解较少，不愿意使用。这就使得在农产品收购等产业扶贫的关键环节风险较高、交易成本也较高，导致农民生产的利润率较低，进而加剧了资金短缺。

三、县域金融机构对涉农产业存在明显的慎贷、惜贷

基于对金融机构、扶贫互助合作社、担保机构等访谈调查，对金融机构在县域的金融服务供给行为、导致金融机构慎贷惜贷的主要原因等进行分析。同时，分析不同金融机构的优劣势，特别是对扶贫互助合作社的优势和劣势进行分析。

（一）金融机构对涉农产业的金融服务不足，存在信贷配给行为

1.涉农信贷和产业扶贫信贷供给规模偏少、比例偏低

截止到2011年年末，全县金融机构各项存款余额47.98亿元，比上年增长21.4%。其中：城乡居民储蓄存款余额31.29亿元，比上年增长21.6%。金融机构各项贷款余额21.17亿元，比上年增长26.0%。其中：短期贷款余额8.42亿元，比年初增加2.10亿元；中长期贷款12.75亿元，比年初增加2.48亿元。虽然存贷款余额均有增长，但是存贷比较低，尤其涉农供给严重不足（详见表2）。

表2　建始县主要金融机构涉农贷款供给情况

资料来源：2012年7月与建始县县域金融机构座谈及调查

由表2可以看出，建始县金融机构的涉农贷款供给存在以下几个方面的问题：

首先，从贷款对象上，县域金融机构涉农贷款的主要对象还是中小企业，没有直接对合作经济组织的贷款。对中小企业的贷款只用通过订单等供应链形式才能惠及到农户。因此，在产业扶贫中，对中小企业的贷款还必须要相应的配套措施来确保金融的扶贫效果。

其次，从贷款方式上，县域金融机构提供的贷款大部分都是抵押贷款，信用贷款比较少。农村信用社涉农贷款方式主要是抵押贷款、担保贷款、质押贷款，三者大概分别占到总贷款的65%、32%和3%。但是，资金极度稀缺的农户缺乏金融机构要求的抵押品，因此，在农户贷款中，贫困农户遭到排斥，扶贫效果受到抑制。

再次，从贷款额度上，县域金融机构的涉农贷款额度都较小，涉农贷款占总贷款的比例较低。

2.针对涉农产业、贫困人口的金融产品和服务单一，不适合需求主体的特点和要求

涉农企业以及贫困人口的金融需求具有“小、短、急”的特性：资金需求规模相对较小、借款期限较短、贷款需求紧急。而金融机构在设计金融产品时，忽略了对于涉农金融需求特征的分析与考量，设计出的金融产品大多不符合涉农经济主体的要求，缺乏有针对性的、个性化的、灵活多样性的涉农金融产品和服务。

（1）审批条件“一刀切”，涉农贷款遭遇信贷配给

多数银行的县级支行没有贷款的审批权，贷款审批与发放由上级行严格管控，涉农资金需求主体与大型企业面对相同的贷款发放条件，极易遭遇信贷配给：一方面，受制于农业的弱质性，涉农贷款的风险相对较大；另一方面，涉农贷款往往是为了解决农业生产中暂时性的资金需求，需求规模相对较小，需求期限相对较短，贷款的单位成本也相对较高。银行对于涉农经济主体与大型企业的“无差别对待”，从实际来看就是对涉农贷款需求主体的“隐性歧视”，极易导致信贷配给。

（2）担保抵押要求苛刻，涉农经济主体难以满足

出于风险的考量，金融机构在放贷时往往要求涉农经济主体提供一定资质的担保人或者提供充足的抵押品。对于担保人的资质，银行在担保人资格、财务实力、保证意愿、法律责任等方面都有严格的要求。涉农经济主体由于自身实力薄弱、社会资源有限，很难提供符合银行要求的担保人。对于抵押品，银行除了要求抵押品的自身价值之外，还会顾虑抵押品的流动性以及变现价值。由于农业企业、农民专业合作社、农户等涉农经济主体的资产一般位于乡村，市场接受程度低、资产流动性差、变现价值低，不符合银行对抵押品要求。担保抵押要求与涉农经济主体资产特征的矛盾，严重制约了涉农金融需求的满足。

（3）资金需求期限较短，银行金融产品难匹配

涉农贷款往往是为了解决农业生产周期中短期的流动资金需求，需求期限一般较短。例如涉农企业对短期收购资金的贷款需求，其期限往往不足一个月，在农产品卖出之后，企业便可重新拥有流动资金。而银行并没有针对此种超短期的资金需求设计相关产品，也即银行现有的贷款产品期限不能与农业生产周期相匹配，不符合涉农经济主体金融需求的特征。

（4）审批周期过长，难以满足贷款时间需求

对于涉农企业、专业合作社、农户等涉农经济主体，不论是对收购资金的需求还是对农业生产资金的需求，都带有很强的季节性，一旦错过最佳用款时机，将会影响整个生产周期的正常运转，带来不可弥补的损失。银行为了控制风险，设计了严密的贷款审批发放流程，从客户申请到贷款发放，银行会进行严格的调查与审核。而且，除了贷与不贷的考量之外，银行还会考虑贷款的金额、期限、还款安排等其他贷款条件。审批环节复杂、放贷周期过长，不能有效满足涉农经济主体在借款时间上的需求，制约了农业生产的稳定与发展。

3.资金价格（实际利率）偏高

目前，县域涉农贷款的利率一般是基准利率上浮一定比例，但是由于涉农贷款主体缺乏抵押品，还需要担保和保险。在建始县涉农贷款利率一般是基准利率上浮10%－30%，担保费一般为1.2%，保险费为2‰。因此，涉农贷款的实际年利率（不计算分期还款产生的利息差和贷款过程中所产生的费用）大概为10%－15%左右，如果算上贷款过程中所产生的费用和分期还款产生的利息差则更高。而农业行业的利润率就在15%左右，这使得涉农企业难以承受。为了解决这一问题，国家推动了扶贫贴息贷款政策，但是目前扶贫贴息贷款的运行存在一些问题：1）扶贫贴息贷款不能瞄准穷人，利益主要被富人攫取，并不能实现其设立的目的；2）扶贫贴息贷款的还款率很低与县域扶贫贴息贷款额度用不完的现象并存。

（二）金融服务供给不足的原因分析

1.面向涉农产业和贫困农户服务的金融机构少，县城以下的金融机构网点少，基础金融服务远离贫困人口、偏远地区

从金融机构来看，建始县拥有较为全面的金融供给体系：四大国有银行、邮政储蓄银行、信用社以及农发行均设有网点，村镇银行、贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构陆续设立。各个金融机构都在不同程度上为县域经济的发展提供了金融支持。但是，受限于网点数目及其布局、贷款决策权、金融服务定位等方面的因素，真正面向涉农经济主体的金融资源供给者严重不足。为数不多涉农金融供给主体，有的因基层网点不足，有的因起步较晚、经验有限、规模偏小，等等，不能充分有效地满足涉农经济主体的金融需求，基础金融服务远离贫困人口以及偏远地区。

（1）农信社改制，乡镇信用社权限减少，统一法人后，有贫困乡镇资金外流现象

建始县各乡镇信用社成立于1952年左右，先后经历了几次变革。主管部门也经历了地方财政部门——地方人民银行——银监会——湖北省联社的几次变化，2005年9月划归湖北省联社主管之后，2005年12月开始进行县级联社统一法人改制。目前县联社有10个乡镇信用社，4个分社，3个储蓄所，1个营业部，9台ATM机，近800名联络员。县级统一法人改革之后，主要存在以下几个方面的变化：

1）乡镇信用社权限减少。掌握贷款主体相关信息的乡镇信用社并没有信贷决策权，县联社对借款对象的统一要求使得贫困农户处于劣势。

2）贷款审批流程变得复杂。超过乡镇信用社审批权限的贷款发放则需要到县联社进行贷款的审批，相比较审批权限范围内贷款的发放增加了“联社客户部→联社分管主任→贷款审批组→联社信贷部”这一联社审批环节。

3）限制信用贷款的发放，不利于贫困农户。划归省联社管理之后，省联社规定不允许大量发放信用贷款，要求县级联社的担保抵押率不超过70%，更多地推广使用抵押贷款这个产品（目前建始县信用联社信用贷款和保证贷款所占的比例分别为35%和65%），这不利于那些没有抵押品且又难以找到保证人的农民获取贷款，也不利于扶贫。

4）县域内进行资金调配，贫困乡镇资金外流。县级统一法人改革之后，县镇信用社没有贷款审批权，并且需要将存款上存到县联社统一使用，这使得贫困乡镇在县联社的资金分配中受到配给。

5）规定存款上存，导致资金外流。改革后，省联社规定县级联社需要将吸收存款的20%上存到上一级信用联社，以控制基层信用社的风险。但是这就导致了县域（尤其是贫困县）资金外流。

（2）农行县域网点收缩，三农金融部服务有限

上世纪末，农行进行了商业化改革，这是符合市场经济发展方向的必然选择。按照市场经济原则和金融效率原则，农行大幅度收缩县域网点和业务，撤销了绝大部分的乡镇基层分支机构。这样的做法是农行实行向城市和非农产业集中的经营战略的必然选择，但是这也造成了农行没有能力直接为农户及涉农产业提供金融服务。近年来，虽然开展了三农事业部制改革，但是县域网点少、人员不足且老化等问题没有得到解决，面向三农的服务不足。

建始县农行虽然成立了三农事业办公室，但是为农户提供金融服务的能力非常有限。首先，建始县农行缺乏面向农户的业务人员。建始县共有10个乡镇，51.35万人，其中农村人口37.01万人。然而，建始县农行只有3名为农户提供贷款服务的客户经理，加上2名营业室主任和2名审批人员。该行所有从事涉农贷款的业务人员总共才7人，为农户提供贷款服务的人员极其不足；其次，建始县农行仅有的2个营业网点全部位于县城，在10个乡镇都没有网点。由于建始县农行没有乡镇基层分支机构，因此该行缺乏深入农村地区的触角，很难直接为分散的农户提供金融服务。这也严重影响了农行在农村地区拓展金融业务。例如：农行已经在全县发放了2万张惠农卡，但是开卡率很低。建始县农行没有乡镇网点是造成这种现象的主要原因。由于乡镇没有农行网点，因此如果农户使用惠农卡，只能去信用社或者邮储银行选择跨行服务，而跨行服务的手续费往往较高，这就加大了农户的负担。在建始县，农户使用惠农卡的积极性不高。

农行不仅直接为农户及涉农产业提供金融服务的能力有限，而且意愿也不是很高。首先，对于农行而言，抵押品可以保证在出现贷款不能被偿还时，通过变卖抵押品回收或部分回收贷款，减少风险损失。因此，要求贷款申请者提供有效抵押品是农行规避风险的重要手段。农户最大的资产是土地，然而在国家现行制度下，土地属于集体所有，无法作为抵押品。涉农企业的资产大部分位于乡镇，本身价值不高而且变现能力很差，银行并不认可其为优质的抵押品。这种现象在全国范围内普遍存在，建始县也不例外。在建始县，农户和涉农企业缺乏有效抵押品成为了农行不愿向其发放贷款的重要原因；其次，建始县虽然发展了猕猴桃、魔芋、柑橘等特色产业，但是这些产业缺乏大型龙头企业的引导和带动，没有形成完整的产业链。在生产环节，这些农产品没有达到规模化种植，多采用一家一户的生产方式，抗风险的能力很低。在加工环节，也没有实力雄厚的大企业对这些特色农产品进行深加工和建立销售网络。在销售环节，这些农产品也没有树立起著名品牌。由此可见，建始县当地的农业产业发育程度低，产业链不完善，这就导致了产业链上各个主体的抗风险能力不强，出于规避风险的考虑，农行不愿意为产业链上的农户和涉农企业发放贷款。

总之，一方面由于基层网点和业务人员严重不足；另一方面当地农户和涉农企业的有效抵押品很少，再加上当地农业产业发育程度低，因此，农行没有能力、也不愿意向农户和涉农企业提供信贷供给。建始县农行在当地存在明显的慎贷和惜贷现象。

（3）邮政储蓄银行乡镇自营网点少，贷款业务经验不足

虽然邮储银行在乡镇网点较多，但多数属于代理网点^[1]，乡镇自营网点较少。以建始县为例，建始县邮储银行共有网点14个，其中自营网点3个，位于乡镇的自营网点仅有1个^[2]。显然，相对于邮储银行“服务三农，服务社区”的定位，建始县邮储银行的乡镇自营仍然较少，没有形成对乡镇有效的金融供给。而且，邮储银行贷款业务开展时间较短，在服务三农的过程中略显经验不足。以合作社贷款为例，2011年，恩施州邮储银行在全州发起了“两亿贷款扶千社，邮储银行真情惠三农”的合作社贷款业务，并效仿农户联保贷款，设计了合作社联保贷款。但在实际运行过程中，此项设想能够得到大力推广的贷款品种却没有得到广泛接受，原因在于：首先，合作社之间因为信息不对称程度相对较高，相互联保积极性低；其次，合作社的重要事宜需要由理事会、监事会、社员大会来批准，出于合作社安全稳定运行的考量，相互联保的决定通过的难度较大。

（4）农发行服务对象有限，集中于基础设施建设项目及大型企业

农业发展银行自营商业性业务的服务对象是法人机构或组织，不面向个人。而且，由于农发行县级支行没有贷款审批权限，上级行出于风险的考量，所批准的贷款业务主要为基础设施建设贷款和大型企业贷款，极少为县域中小涉农企业提供金融服务。以农发行建始县支行为例，截至2011年12月31日，该行贷款余额为3.56亿元，政策性贷款的业务占7.4%，基础设施建设中长期贷款占80%，剩余部分全部为龙头企业贷款。虽然农发行有针对中小涉农企业贷款品种，但在实际施行过程中，中小企业很少享受到农发行的金融服务。

（5）工行、中行与建行对涉农经济主体的金融服务缺位

工商银行、中国银行与建设银行在建始县都仅设有一个网点，而且三大行的网点全部位于县城，在乡村没有网点。从地理位置上来看，难以为农村地区提供便利的金融服务。而且，即使县级支行愿意为县域农业产业服务，也是“有心无力”。因为三大行的县级支行没有贷款审批权，所有的贷款都由上级进行调查审批。而县域的涉农经济主体因为自身实力有限，其资质难以得到上级行的认可，金融需求往往得不到有效满足，信贷配给现象严重。

（6）新型农村金融机构起步较晚，服务效果有待观察(www.daowen.com)

近年来，村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构蓬勃发展，在弥补农村地区金融服务空白方面发挥了一定的积极作用。建始县现有一家村镇银行，为恩施州村镇银行的下属支行，于2012年6月26日正式对外营业。其起步晚、成立时间短，对建始县的涉农经济主体的金融支持仍有待进一步观察。

（7）扶贫互助合作社数量少，而且规模很小

为了解决贫困农户的融资难题，建始县从2008年开始进行扶贫互助合作社的试点。扶贫互助合作社是由中央财政扶持资金（配套资金）、农民入股资金共同组成，实行“民有、民用、民管、民受益和民承担风险，促进乡村生产发展，有偿使用，入股分红”的原则。

扶贫互助合作社与农业产业发展相结合，向社员提供产业发展资金，解决了农户的资金难题。例如，擦擦坡村成立互助社之后，擦擦坡村村民以扶贫互助合作社为依托，开始发展白烟产业。互助社为烟农产前投入及产后加工都进行了贷款支持。近三年来，互助社分别向烟农提供了2.9万元，5.5万元及8万多元前期投入资金，解决了农户种植白烟投入资金问题。烟农收获烟叶后，烟叶需要在晾房晾干。但是，有些烟农没有足够的资金建设晾房，烟农可以向互助社申请贷款。自从引进白烟产业后，擦擦坡村烟农平均每年增收4000元。烟草公司还通过烟水配套工程，为擦擦坡村建立了人畜用水水池，解决了擦擦坡村民祖祖辈辈的饮水难题。同样，杨柳村扶贫互助合作社也推动了杨柳村农业产业的发展。杨柳村资金互助社不仅支持烟农发展白烟产业，该村还引进了花菇产业。目前，该村30多户农户加入了“弘发食用菌专业合作社”，互助社已为菇农进行菇棚的建设提供了五到六万元的贷款，该村菇农平均一年增收8000元左右。

近几年，扶贫互助合作社带动了当地农业产业的发展，实现了农民增收，缓解了农村贫困。但是目前只存在三家扶贫互助合作社，即2008年在三里乡成立的擦擦坡村扶贫互助合作社、杨柳村扶贫互助合作社及在2011年新成立的店子坪扶贫互助社成立。而且这些互助社存在着一些问题，制约了互助社的发展。第一，经费不足。按照互助社章程，只能计提互助合作社社员占用费10%作为互助社工作人员（主要是理事会成员）的开支，但是这些资金并不能满足互助社工作人员办公开支的需求，这样就会降低互助社工作人员的积极性；第二，规模小。不能满足当地农户的资金需求。随着产业的发展，农户对资金的需求越来越大。扶贫互助合作社的股本金只有20万元左右，互助社章程规定不能将股本金全部用于发放贷款，需要预留40%以防范风险。所以，互助社可贷资金只有12万元左右，这完全不能满足社员对资金的需求；第三，身份不明。目前扶贫互助合作社仍不能被纳入金融机构的范畴，没有获得银行监管部门的批准，这大大制约了互助社的发展。

2.历史“教训”导致金融机构“心有余悸”、贷款谨慎

建始县各个金融机构不愿意发放农户贷款也是有“历史原因”的，其中农行的感受最为深刻。

（1）“发放农户扶贫贴息贷款是一部心酸史”

“发放农户扶贫贴息贷款是一部心酸史……”建始县农行行长用这样一句话来回忆建始县农户扶贫贴息贷款的发放历史。20世纪80、90年代，在建始县，农行和扶贫办共同承担农户扶贫贴息贷款的发放工作。当时，农行和扶贫办在一起联合办公，扶贫办负责农户扶贫贴息贷款的材料申报工作，农行负责发放扶贫资金。农户扶贫贴息贷款支持农户发展了很多项目，例如：柑橘、魔芋、草场、养羊、养牛等。这些贷款的金额累计达到了约1亿元，但是，贷款偿还率非常低。这样的经历使得建始县农行对于开展小额农户贷款业务至今还“心有余悸”。

（2）“上级行对我们不放心也是有历史原因的”

“上级行对我们不放心也是有历史原因的……”这是谈到涉农贷款时建始县农行行长的第二句评论。目前，建始县农行的审批权限非常有限，只能审批不超过5万元的小额农户贷款。建始县农行不能审批其他贷款，只是负责贷前调查和上报工作。超过5万元的农户贷款以及企业贷款都要由恩施市农行甚至湖北省分行来审批。

对于极其有限的贷款审批权，农行行长认为这也是有历史原因的。历史上建始县的呆坏账所占比例相当大。上市前，农行对不良资产进行剥离，当时建始县农行的呆坏账率高达近90%。在对不良资产进行剥离后，为了防控风险，农行全面上收了县级支行的贷款权限。县级支行曾经一度没有任何额度的贷款审批权限，后来，随着三农金融事业部改革，为了更好地服务三农，农行开始授权县级支行发放不超过5万元的小额农户贷款。但是，上市前将近90%的呆坏账率使得建始县农行在发放农户贷款以及涉农企业贷款时，变得非常谨慎。

（3）“只要是直接面向千家万户的贷款项目一般都会失败”

“20年来的扶贫经验表明：只要是直接面向千家万户的贷款项目一般都会失败！”这是建始县农行行长通过亲身经历，对建始县历年扶贫经验的总结。从20世纪80年代以来，为了支持农民增收，农行发放了大量的农户扶贫贴息贷款，帮助农户发展柑橘、魔芋、金银花、山羊等项目。但是，这些项目的可持续性很差，基本上都以失败告终。这些贷款项目失败的原因在于分散的小农户无法与大市场进行有效地对接。小农户的经营非常分散，无法进行规模经营。没有实力雄厚的大企业来带动小农户，整个产业发展不起来。一家一户的小农户单靠自己很难适应市场的变化，他们抵御风险的能力非常弱，这就造成了项目的可持续性不强。因此，近20年以来，大多数直接面向小农户的贷款扶贫项目都没有成功。

纵观建始县将近20年的扶贫历史，当地支持的农户贷款项目多以失败告终，农户扶贫贴息贷款的不良率非常高，这些历史“教训”使得当地金融机构为农户以及涉农企业发放贷款的积极性不高。

3.国有大型商业银行的县域基层分支机构、网点缺乏贷款决策权，县信用联社的权限也受到一定的限制

正是由于历史“教训”，同时，也是股份制改革的要求，大型商业银行上收了贷款决策权限，防止“一放就乱”。地方基层机构即使有放款的意愿，也没有贷款决策权力，难以实施。贷款审批权的上收虽然在一定程度上控制了信贷风险，但是对于偏远的贫困地区却会产生以下问题：1）偏远贫困地区的个性化、地方化信息不能得到充实利用，难以利用“熟人社会”所具有的软信息收集和处理机制；2）审批决策周期拉长，使得贫困地区客户的资金需求周期与贷款资金使用周期不匹配；3）基层网点缺乏搜集信息的积极性。

对于信用社而言，虽然县级联社是独立法人，但是自2005年划归省联社统一管理之后，为了控制风险，省联社规定要将吸收存款的20%上存到省级联社，并且要求减少信用贷款的比例等。这一方面使得县级联社的流动性减少，另一方面使得县级联社对没有抵押品和担保人的资金需求进行配给。

4.信贷人员的个人责任制度不合理

一些农村金融机构为了控制风险而将集体责任个人化，在放款时实行信贷员责任制，如果放出去的款项出现滞账、呆账，信贷员负有终身追偿以及经济上的责任，这在一定程度上控制了银行的风险，但却造成了金融机构在农村金融服务提供上的“慎贷”、“惜贷”，导致信贷员对有资金需求的贫困人口进行配给。建始县信用联社为了控制风险，就对信贷员有终身责任制。信用联社要求贷款到期当月的贷款回收率为95%－96%，12个月收回率最低99%。如果达标了就奖励给分社主任1000元，不达到的就罚款1000元。每低于一个百分点扣发1%的工资，也即如果到期当月的回收率仅为94%，则扣发信贷员1%的工资，依此类推。这种激励和约束的不对称（奖励给信用社主任、而却扣发信贷员的工资）一方面使得农户在接受金融服务是遭到排斥，另一方面也不利于农村金融市场的开拓。

5.贫困地区涉农企业、农民合作社规模小、利润率低，缺乏合格的抵押品

（1）农业是上游产业，利润率低

虽然建始县拥有具有一定特色的农业产品。但是，贫困地区的农业企业先天不足，没有大公司的引导，技术水平比较低，规模不大，实力不强。同时，农业作为产业链中的上游企业，利润率很低，有时农业企业的利率只有2%，最高也不过5%的利润。这些都会影响银行对涉农企业的贷款。

另一方面，由于建始县的涉农企业规模小，不能吸引外面大的企业与这些企业合作，目前还没有涉农企业的产品进入大型的超市。由于没有形成稳定的产业链，影响了金融机构依托农业产业链的金融工具的运用。如，建设银行建始县支行可以办理一些应收账款质押业务，对于出口业务还可以办理保函。由于当地涉农企业规模过小，导致银行不能运用这些工具为中小企业贷款。

（2）涉农企业规模小

建始县各种级别的农业产业化龙头企业共有17家，但是，规模较小。银行提供服务的交易成本高，因而提供的服务较少。且贷款的规模很少，400万元以上的农业企业贷款很少。

（3）农民专业合作社不规范，难以成为承贷主体

目前，建始县有登记注册的专业合作社351家，完全按照《农民专业合作社法》运作的很少。然而有一些合作社虽然没有完全按照合作社法运作，但是运行良好的，即有产品、有牌子、有章程、有合作意识、有一定的收入、为了共同富裕建立起来的，有60家左右。在工商等级注册但是运行的也有90家左右。由于合作社正处于起步阶段，运行比较艰难，所以很难从银行获得贷款。

（4）涉农企业、合作社缺乏合格的抵押资产

为了避免风险，金融机构在发放贷款时往往要求借款人提供抵押品。但是对于涉农企业、合作社及农户缺乏合格的抵押品。有些农业中小企业可能具有符合要求的抵押品，但是一般这些资产都在乡镇，银行认为这些抵押品资质不好。即使这些小企业能获得贷款，贷款的数量要远远低于抵押品的资产，而不能满足企业的资金需求。对于合作社来讲，一般没有可以用来抵押的资产。虽然银行可以要求房屋作为抵押，但是农户的房屋也不能作为抵押品获得贷款。总之，抵押品的缺乏严重阻碍了农村借款人的贷款可得性。

（5）农户分散、组织性差

首先，农户贷款规模小，对农户进行贷款不具有规模经济效应，会给金融机构带来很高的放贷成本；其次，农户居住分散，尤其是在山大人稀的贫困山区，使农户难以与金融机构打交道。金融机构对这些农户贷款的甄别成本和监督成本很高。而且，现在农村人口流动比较严重，尤其是贫困山区外出务工人员较多。有些农户获得贷款以后，有可能就出去打工了，贷款难以收回。

（6）农产品加工深度不够、能力不强，农业供应链整合度有待提高

由于受到资金瓶颈制约和市场拓展能力的约束，农业企业的农产品加工能力不足、深度不够，一方面限制了农业产业链的升级和龙头企业对农户的带动作用，一方面导致农业供应链整合不够，供应链金融创新受到一定的影响，从而导致农业企业难以进一步获取资金。

6.农业风险大，且抗风险能力弱，缺乏风险化解手段

不管是涉农企业、合作社还是农户，收入来源主要来自农业。农业作为弱势产业，本身风险比较大。涉农企业、合作社及农户主要靠天、靠市场吃饭。但是农业收成好时，市场不好；市场好时，农业收成不好。涉农企业、合作社尤其是农户如果没有好的收入，就不会偿还贷款，银行就会出现慎贷、惜贷。

近年来，建始县开展了政策性农业保险，对农业自然风险起到了一定的缓解作用。但是由于投保难、查勘难，交易成本高等原因，政策性保险的覆盖面不大，覆盖的作物、牲畜种类非常少。

同时，农业生产受到市场影响很大。建立健全农产品流通市场对农业收入的稳定性具有重要作用。目前，农产品流通基础设施、批发市场建设力度还不够。农产品市场风险不能得到有效化解。

7.县担保公司融资性担保能力不足、担保机制不健全

（1）资本金规模小，担保能力不足

建始县仅有一家融资性担保公司，为聚信担保公司，其注册资本不足5000万元^[3]，资本金规模较小，担保能力薄弱：第一，即使将放大比例扩大到10倍，聚信担保公司的最大担保额仍不足5亿元，相对于全县中小企业的贷款需求而言，担保能力明显不足；第二，受注册资本规模的限制，聚信担保公司单笔最大担保额不足500万^[4]，不能满足一些企业对贷款规模的需要，这些企业不得不绕过本县域的担保机构，寻求更大担保能力的担保公司；第三，聚信担保公司不能满足商业银行对融资性担保公司最低资本金的要求^[5]，仅仅可以与信用社开展银担合作，制约了担保公司担保能力的发挥。

（2）内部控制机制不合理，有待进一步改善

县域担保公司多缺乏科学规范的内部控制机制，在担保贷款的期限结构、受保企业的信用评判标准、反担保资产的评估等方面缺乏明确详细的制度规定和操作规范，给自身经营埋下巨大的风险隐患。为了控制风险，担保公司不得不设计出严苛的风险补偿机制。建始县聚信担保公司要求被担保企业在贷款取得之后存放较高比例的风险抵押金。作为风险抵押金的这部分贷款不仅不能被企业利用，其贷款利息仍就由企业全部承担，担保公司并不支付任何存放利息。这些风险补偿机制不仅没有从根本上控制风险，也增加了受保企业的贷款成本，不利于担保机构金融支持职能的有效发挥。

8.抵押担保制度改革的配套措施不健全

信息不对称的情况下，抵押品在信贷合约中具有重要作用。对放贷金融机构而言，担保品可以保证在出现贷款不能被偿还时，通过变卖抵押品回收或部分回收贷款，减少风险损失；对借款者而言，提供抵押品可以激励其履约、还款，减轻道德风险问题。因此，金融机构要求借款者提供担保品，以实现贷款风险的转移、分担和补偿。能否提供有效的担保品也是借款者获得信贷资金的关键因素之一。但是，农户和农村中小企业往往由于难以提供银行所要求的抵押品，所以，难以从银行获取所需要的信贷资金。

为了缓解农户和农村中小企业贷款难的问题，建始县有关部门推动了担保抵押制度改革，改革抵押制度、完善登记、处置市场，试图扩大农村地区可供担保资产的范围，增加金融机构的涉农信贷投放，然而，效果却不是十分理想。

（1）林权抵押贷款

建始县森林资源丰富。截止到2011年，全县森林覆盖率达60.6%，森林蓄积量为743万立方米，林业用地面积为188517.9公顷，林业总产值达3.2亿元。

建始县从2008年开始进行林权制度改革，目前已完成了林权制度改革的确权发证工作，共为10.6万户农户发放了林权证。为了满足林权交易的需要，建始县建立了林业要素市场，负责办理林权登记、资产评估、产权交易以及信息发布等工作。

在办理林权抵押贷款方面，2011年，建始县与农村信用合作社联合出台了《建始县林地林木资产抵押贷款管理办法》。该办法规定：林农的林地林木资产可以进行抵押贷款。除了农村信用社之外，建始县内各个金融机构包括农行、中行、邮储银行也都推出了林权质押贷款业务。

但是，各个金融机构办理林权质押贷款业务的积极性并不高，目前都还没有发放过林权质押贷款。究其原因在于，一旦出现贷款风险，当地用作抵押的林地很难变现。因为建始县位于长江中上游地区，当地大部分森林不是商品林，而是生态防护林，具有生态保护功能。国家对这些森林有严格的砍伐规定。也就是说，如果林权质押贷款出现违约，金融机构不能通过变卖抵押林木以减少风险损失。这样的现实情况也就不能够保证林权质押贷款的安全性。因此，在建始县林权质押贷款业务开展的效果并不是很理想。

（2）动产质押贷款

在农村中小企业的资产中，存货、应收账款、设备、知识产权等动产占了很大的比例。为了缓解中小企业的融资需求，扩大农村地区的可供担保资产范围，增加金融机构的信贷供给意愿，我国也在积极探索围绕动产的抵押担保制度改革。例如，《物权法》确立了动产质权和权利质权，并且规定可以在“抵押人住所地”的工商行政管理部门进行动产登记。

为了协助县内企业申请动产质押贷款，缓解企业融资难问题，建始县工商局出台了《动产抵押登记办法》，为企业办理动产抵押登记工作。据工商局统计，近三年来，全县共办理动产抵押贷款7059万元，企业股权质押贷款1.2亿元，在解决县内企业融资难问题上，起到了一些作用。

但是，建始县的商标质押贷款一直没能开展起来。原因在于，建始县内缺乏知名的大型企业，没有著名商标，商标价值低，也就难以发挥出为贷款提供质押的功能。

（3）评估登记的程序过于复杂、而且费用过高

按照人民银行和银监会的有关规定，金融机构在办理抵押贷款时，对抵押房产或者土地采用“单登记单评估”的方式，即：金融机构在对房产抵押时，房产下的土地随之抵押；在对土地抵押时，土地上的附着物也随之抵押。但是，在实际操作中，建始县内的各家金融机构往往采取“双登记双评估”的方式，即：无论是抵押房产或者土地，都要对房产和与之相连的土地进行登记和评估。这直接增加了借款人的负担。

而且，金融机构规定，在办理抵押贷款时，必须由第三方来进行房产和土地的评估工作。评估费本来就很高，再加上金融机构采取的“双登记双评估”的方式，无形中使得借款者的实际贷款利率上升了近50%。

总之，虽然建始县有关部门进行了担保抵押制度改革，但是，一方面受当地客观条件的限制；另一方面由于县内企业本身实力不强，品牌价值不高。因此，目前建始县抵押担保制度还没有能够发挥出充分的作用，还有进一步改革的必要。

9.农村信用体系的建设和开发力度不够

农村信用体系的缺失是农村金融机构服务三农的一大障碍，各农村金融机构在服务三农时都需要对农户进行信息收集和信用评估，确定信用等级。但是，不同金融机构处于自身的利益考虑，并不和其他金融机构共享农户信用信息，造成浪费。另外，金融机构各自收集的信息也难以与人民银行的征信体系对接，影响了金融机构的信贷决策。

10.对金融机构支农服务的扶持、激励不够

金融机构为农业提供金融服务时往往面临着较大的风险和较高的经营管理成本。从这个层面来看，涉农金融供给带有一定的公益性：金融供给者放弃可以为其带来更大、更稳定收益的其他经济主体，将有限的金融资源投入到风险大、成本高、利润小的涉农经济主体。显然，如果缺乏激励与扶持，金融机构的逐利性便注定了这种仅仅依靠社会责任感来支撑的公益性不会长久存在，不利于涉农金融供给市场的稳定与发展。

目前来看，还没有设立针对支农金融服务的激励扶持政策，支农服务的高风险以及高成本仍然由金融供给主体来承担，严重影响了涉农金融供给主体的积极性。以涉农保险为例，受限于农业的弱质性与分散性，涉农保险承保率较低、赔付率较高，承保公司往往入不敷出。而且，涉农保险涉及面广、参保数众多，在风险测定、费率厘定、宣传推广、承保登记、勘损理赔等方面的工作琐碎复杂、技术含量要求高，承保公司面临着较高的经营管理成本。但是目前，并没有针对承保公司的风险补贴政策和经营管理费补贴政策，涉农保险的赔付款和展业成本全部由承保公司来承担，严重打击了承保公司的积极性，不利于涉农保险供给的稳定。

四、深化县域金融改革和金融扶贫机制创新的建议

为了调动金融机构的积极性、保障稳定的涉农金融供给，应加快确立针对金融供给主体支农服务的激励扶持政策，建立风险补偿基金以及经营管理成本补偿基金，将对涉农金融供给主体的风险补偿以及经营管理成本补偿纳入补贴范畴。

关于设立“贫困地区农村金融改革与金融扶贫机制创新试点”、推进县域金融发展与金融扶贫工作的政策建议是为了更好地推动贫困地区农村金融的发展，进一步发挥金融在连片特困地区脱贫致富的作用，建议将湖北省建始县设立为“农村金融改革与金融扶贫机制创新试点”。通过先行先试，探索能够促进连片特困地区农村金融改革、提高金融扶贫效果的有效机制和政策，力图通过试点，寻求可以在全国推广的贫困地区金融改革试点经验和金融扶贫经验。

以下，将主要针对在建始县实地调查中发现的金融发展与金融扶贫问题，试图从“组织创新”、“服务方式创新”和“产品创新”这三种创新试点出发，给出一些政策建议。这些建议也可成为进一步进行推进贫困地区金融改革和金融扶贫机制创新试点的内容、方向。

（一）县域金融机构与组织创新，发展农村小型金融组织

大型商业银行资金实力雄厚、产品和服务标准化、支付结算网络完善，但是基层网点、人员不足，在为分散性、小规模农村客户提供服务时处于劣势。而地处农村社区的小型金融机构，具有良好的人缘、地缘关系网络，能够利用社会网络和软信息筛选和管理客户，降低交易成本，有效防控风险，具有所谓“小银行优势”。发展小型金融组织，充分利用小银行地域性优势；同时发展新型合作金融组织。在现有一家小额贷款公司和一家村镇银行分支机构的基础之上，引导和规范小额贷款公司、村镇银行的发展，结合小银行的地缘优势和大中型金融机构的业缘优势，刺激县域金融的供给。

推进农村资金互助组织的发展，结合发挥小但面向社区的优势，同时，允许并鼓励专业合作社进行内部资金互助，将社区资金留在社区使用。

（二）促进大型金融机构下沉经营重心，适当增加贫困地区的贷款审批权限，改革对信贷人员的激励约束制度

农行、邮政储蓄银行等，可以继续针对贫困地区产业发展要求，适当放宽贷款审批权限，加大金融服务决策分权化程度。加大对当地的金融支持力度。

推动金融机构改革对信贷人员的责任制度，适当放宽针对贫困地区的风险容忍度。激励信贷人员更多地为偏远地区农村提供金融服务。

（三）基于农业龙头企业、农民专业合作社的发展，开展农业价值链金融创新

推进需求主体进行组织和机制创新，推进农民专业合作社、涉农中小企业、龙头企业的发展，推进特色农产品流通市场的发展，结合县域产业发展优势，推动形成全产业链。在此基础上，推进农业价值链金融创新。

1.结合县域产业，发展供应链金融，促进上下游利润的平均分配，实现金融普惠与扶贫

在县域产业发展和组织创新的基础之上，通过“核心企业＋合作社＋农户”（核心企业直接融资）、“银行＋核心企业（一般为龙头企业）＋合作社＋订单农业＋农户”（银行向核心企业融资，核心企业为农户融资）、“银行＋核心企业或者合作社担保＋订单农业＋农户”（核心企业担保，银行为农户融资）等模式来发展供应链金融。促成下游企业为了确保原料供应的数量和质量而拿出一部分利润与生产环节进行分享，使得加工、销售环节的收益也能惠及到农户。同时，也缓解了农户在生产经营（扩大）中的资金约束问题。

2.在规范农民专业合作社的基础上，增进合作社及其社员的信贷融资能力

目前建始县发展良好的合作社起到了很好的扶贫带动作用，但是发展良好的合作社比例较低，这并不是由于人们对合作社知识不了解，而是由于产业发展遭遇了资金瓶颈，使得合作社无法正常运行。

应当利用合作社社员相互之间的了解、对其他社员的资产的变现能力较强等特性，发挥合作社在向金融机构推介社员进行贷款的作用，增进合作社及其社员的信贷融资能力。

（四）加大抵押制度创新，扩展抵押品的范围，增强涉农企业和贫困农户的融资能力

金融机构面向农村家庭、农村小微企业提供服务，面临的一个问题是交易成本高。在信贷服务中，难以获取关于农村客户的信息，信息成本高，贷后监督成本高。所以，缓解金融机构面临的高交易成本问题、与农民、小企业之间的信息不对称问题，是促进农村金融机构提供农村金融服务的一个重要手段。而降低交易成本、信息不对称问题的具体策略有很多。要求农民、农业小微企业提供抵押品，是缓解信息不对称所引发的道德风险、逆向选择问题，促使借款人履约的重要手段。如果抵押品价值充足，那么金融机构在借款人不能履约时，可以通过变卖抵押品抵偿贷款。但是，农民、农业小微企业恰恰缺乏金融机构所要求的抵押品。农民、小企业所拥有的资产，如农机、农产品、土地承包经营权等，并不符合金融机构的要求。缓解农村客户抵押品缺乏的途径有两个：一是金融机构通过产品创新，开发不需要抵押品的产品。这个创新需要一些能够起到抵押品作用的资源，如组织、社会网络资源，这些资源可以替代抵押品，但又能发挥抵押品的功能作用，因此可称抵押品替代机制。二是通过抵押制度改革，创造一些条件和环境，让原来不能充当抵押品的资产，转化成可以抵押的资产。这样，就扩展了抵押品的范围。

具体可涉及以下几种方式：1）结合供应链金融，推动龙头企业和合作经济组织进行担保。金融机构不愿意使用涉农产品进行抵押的原因除了其价值低之外，另一原因则是变现难，但是如果有龙头企业或者合作经济组织作为担保，它们对涉农资产的处置能力要强于金融机构。2）结合订单农业，进行动产质押。金融机构可以借助其对农户和龙头企业订单进行结算的优势，开展动产质押。3）结合产业发展，推动“三权”抵押。目前确权工作已经结束，但由于产业发展还未完善，“三权”价值还未凸显，因此虽然银行有这种抵押制度，但并没有发生此类业务。但随着产业的发展，“三权”抵押的作用将会凸显。

（五）提升担保机构的融资性担保能力、改善担保机制

由于金融机构对信用贷款的控制和扶贫贴息贷款的要求，担保贷款的需求增加。但是由于资本金的限制，县域担保机构的融资担保能力不强。建始县聚信担保公司注册资本金仅为5000万元，按1∶5的扩大比例最多能担保2.5亿元，远远满足不了需求。

改善担保机制主要从以下几个方面入手：1）利用扶贫资金和地方配套资金，增加担保公司注册资本金；2）创新反担保机制，进行反担保品的扩展和创新；3）降低风险抵押金比例，减轻借款人的财务负担；4）充分利用协会等机制，提升对被担保企业的风险识别与管控能力。

（六）扩大农业政策性保险覆盖范围，推进农村小额信贷保险，降低涉农信贷风险

农业的自然风险、市场风险均较大，导致农业收入不稳定，这也是导致金融机构不愿意为农业提供服务的一个原因。同时，农户也面临着众多风险，包括生产、健康、医疗等，这些风险也会影响农户的金融需求，会影响金融机构对农户提供金融服务的积极性。而农户、农业中小企业往往缺乏风险防御、化解手段。所以，农业与农村保险的发展，将会提供更多的农村风险化解手段，提高风险应对能力，从而降低金融机构信贷服务风险。此时，保险化解风险的功能甚至保单，都起到了抵押品替代的功能。

因此，要结合产业信贷发展，推进农村小额信贷保险。主要可采取以下措施：1）扩大政策性保险范围。结合县域产业发展状况，将政策性保险由烟叶保险扩展到其他产业，如猕猴桃保险、魔芋保险等。2）推进小额信贷保险。根据实际情况推广使用“借款人意外险”，并将扶贫贴息资金的一部分用于信贷保险补贴，同时创新小额信贷保险产品。

（七）构建完善的县域农村信用体系，营造良好的金融生态环境

农村信用评级、农户信用档案体系、征信体系的建设和完善，有利于降低银行对农户、小企业提供贷款服务时的信息成本，提高信贷决策效率，进而增加对农户、小企业提供信贷服务的积极性。但是，由于农户发生贷款行为较少，农村信用体系建设、信用评级制度的完善、信息管理系统的构建，也会遇到一些障碍。各个金融机构在农户贷款中均是依据自己构建的农户信用档案，征信成本高，并且存在重复浪费现象。

所以，应当由政府牵头，构建农村金融信息平台，对农村金融机构提供信息、评价、推荐，降低银行的交易成本，减少信息不对称程度；同时，发挥协会类机构对贫困农户的担保功能。

（八）利用现代信息通讯技术，完善农村小额支付体系，扩大农村基础性金融服务的覆盖面

中西部特别是偏远的农村地区，由于地处偏远，金融机构往往不愿设置网点，提供服务，从而面临网点少、服务缺乏的问题。而信息通讯技术的发展和应用，无分支银行业务（如转账电话、手机银行等产品）的开发，是缓解地理障碍的一种选择。

借助银行卡、移动手机等现代金融和通信工具，利用农村小卖铺对现金的聚集作用，结合银监会对小额支付的相关规定，推广农业银行金融服务“村村通”工程。通过转账电话、移动pos机、农村金融终端服务点等，缓解贫困地区基础性金融服务缺失问题。

（九）政府部门加大金融机构支农服务的扶持、激励政策

1.政府部门加大金融扶贫资金的投入，并将其一分为三

目前金融扶贫资金主要用于扶贫贴息贷款，但是由于金融机构的慎贷，扶贫贴息资金要么无法贴出去，要么贴给了较为富裕的农户，贫困瞄准出现了问题。

因此，应该扩大扶贫贴息资金的使用范围，在加大扶贫贴息资金投入的同时，将扶贫贴息资金分为三部分使用：1）一部分资金继续进行贴息；2）一部分用于对农村征信体系建设、金融服务“村村通”等基础性金融公共服务的补贴；3）一部分资金用于扩充担保基金、建立农村金融服务激励基金和风险补偿基金等。

2.政府金融管理部门应设计专门针对穷人的金融管理制度

边远地区的贫困农户具有其特殊性，如果将其与现代城市居民同等对待，势必会遭到排挤。

因此，应该设计专门针对穷人的风险管理制度和贷款管理制度。给予县域金融机构自主的风险管理权，允许其进行试点创新。同时，应当增加承接扶贫贴息贷款的县域金融机构，建立扶贫贴息贷款监管制度，不定期对扶贫贴息对象进行抽查。

【注释】

[1]邮政储蓄银行的基层网点有代理网点与自营网点之分：代理网点是由邮政公司负责管理，仅可以吸收储蓄，不能从事其他资产业务；自营网点为邮储银行的网点，与一般支行无异，可以从事资产负债业务。邮储银行对县域的金融服务主要依靠自营网点开展。

[2]建始县共有10个乡镇。

[3]聚信担保公司注册成立时，登记的注册资本为5000万元。但据调研发现，其注册资本存在资金不到位以及资金抽逃的现象，故注册资本不足5000万元。

[4]依据《融资性担保公司暂行管理办法》，单笔贷款的最大额度不能超过注册资本金的10%。

[5]商业银行要求与其合作的融资性担保公司的资本金规模大于1亿元。