刘　欣

一、研究框架

（一）背景及意义

经济学将人类生存的资源系统划分为自然资源、经济资源和社会资源三种形态，其中人力资源是最主要的社会资源。在人类生存和发展过程中，经济资源由自然资源通过人力资源转化而成，自然资源是最基本的条件，处于基础地位、前提地位，人力资源是关键，是最活跃、最具弹性的，因此人力资源的开发应放在首要位置，通过人力资源的优先开发来实现自然资源向经济资源的高效转化。^[1]现代反贫困理论认为，贫困不仅表现为物质资本稀缺，更重要的是人力资本匮乏，在大面积解决温饱之后，素质贫困、能力贫困是贫困人群脱贫的最大障碍，因此扶贫开发重在扶智、重在扶本、重在扶人。

“十五”规划以前，我国的扶贫政策总体上强调通过完善贫困地区的基础设施、提升贫困地区的经济发展水平、增强其市场参与能力来提高贫困人口的收入，进而实现脱贫。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（以下简称：新纲要）指出，目前我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。因此，扶贫开发在指导思想上更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象的自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重制约发展的突出问题。

《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》实施以来，全国扶贫系统努力提高贫困地区劳动力的素质，积极开展贫困家庭劳动力外出就业技能培训和农业实用技术培训，使之与整村推进和产业化扶贫一起构成扶贫开发的“一体两翼”^[2]。2004年8月，国务院扶贫办发出了《关于加强贫困地区劳动力转移培训工作的通知》，标志着贫困地区劳动力转移培训工作正式开始。2006年10月，国务院扶贫办正式启动了以提高农村贫困人口整体素质和自我发展能力为核心的专项扶贫措施——“雨露计划”，以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促进转移就业、自主创业为途径，旨在帮助贫困地区青壮年农民解决就业、创业中遇到的实际困难，最终达到提高贫困地区劳动力素质、增加贫困农民收入的目的。随后国务院相继出台《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》和《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》，规范“雨露计划”的实施开展。2011年国务院进一步启动“雨露计划”实施方式改革试点工作，积极推进“十二五”期间的工作规划。据不完全统计，“十一五”期间，中央和地方共投入培训资金46.66亿元，其中用于劳动力转移培训资金34.29亿元，占培训资金的73.49%；农业实用技术培训资金6.85亿元，占14.68%；产业骨干和致富带头人（创业培训）培训资金2.2亿元，占4.71%。在培训规模上，完成贫困家庭青壮年劳动力转移培训641.71万人，占目标任务的128.3%，转移率达到90%以上；产业开发骨干和创业培训24.4万人次，占目标任务的229.3%；完成实用技术培训706.81万人次，有效促进了贫困地区劳动力转移和脱贫增收，提高了贫困地区的劳动力素质，是新时期扶贫模式的有益探索，也是中国特色开发式扶贫的重要成果。

“雨露计划”重视培育和提高贫困人群的社会适应能力和自我发展能力，体现了扶贫开发从重视开发物质资源到同等重视开发人力资源的转变，是我国开发和积累人力资本的一项长期性投资战略，也是对新阶段扶贫开发现实需求的及时、准确回应。

同时，新纲要将集中连片特殊困难地区作为扶贫开发主战场，确立了包括武陵山片区在内的14个集中连片特困地区。2011年11月15日，国家启动武陵山片区区域发展和扶贫攻坚试点工作，旨在为全国扶贫攻坚发挥示范引领作用。现阶段对片区“雨露计划”实施情况进行评估和反思，对于其深入推进和改革创新，尤其是对其他片区推广和完善“雨露计划”以及新阶段各项扶贫开发工作的有效开展具有积极的借鉴意义。

（二）相关研究及主要内容

1.相关研究

人是社会生产力的第一要素，任何生产活动的开展都要依靠人来进行，经济的发展必须依靠人来推动。人的实践性和能动性特征，使人力资本在与物质资本的有机结合中发挥主导作用。^[3]人力资本是通过对人的投资而形成的资本。二元经济结构使我国农村长期处于发展缓慢的落后状态，一方面，农村人口扩张、农业技术进步以及城市发展挤占耕地加剧了农村劳动力的剩余，另一方面，与城市相比，农村人口长期以来在教育、培训、医疗保健、流动迁移等方面不平等，农村人力资本投资及存量不足，人力资本外溢效应明显。劳动力流动既是个人面对现代部门高收入的理性选择，是增加农民收入的重要途径，也是我国城市化、工业化和现代化过程的必经阶段，同时农村劳动力的外流和回流，也增加了农村与城市在资金、信息、资源等方面的交流和沟通。而农村劳动力低学历、低技能的状况，城市不断上升的生活成本、心理适应成本也减慢或制约着劳动力流动。反之，城乡之间人力资本的“闭路”效应^[4]和农村的“空壳化”^[5]也制约了农业现代化和农村社会经济发展。从人力资本投资以及劳动力转移的视角分析，农村人力资本投资与积累具有提高农民自我发展能力，顺利实现剩余劳动力转移的双重效应。尤其是针对贫困落后地区的人力资本投资与积累，对于减贫和扶贫开发更具特殊意义：对贫困家庭青壮年实施技能教育和转移就业培训，有利于增加收入、缩小收入差距；引导和鼓励贫困家庭新生劳动力接受职业教育培训有利于斩断贫困文化的代际传递；提高贫困劳动力的产业发展技能、培养产业发展带头人有利于贫困人口立足地区发展，主动参与当地特色产业发展、实现共同富裕。

由于我国地区间实施“雨露计划”的时间及具体方式存在差异，针对其进行的理论研究较少，实证研究多为各地区“雨露计划”的实施现状，总体上肯定了其在提高贫困人口素质和增加农民收入方面的成效，总结指出了目前存在的一些问题：如资金投入有限、农民参与积极性不高、培训质量监管困难等。作为一项专项扶贫措施，“雨露计划”的理论基础涉及人力资本理论、劳动力转移以及贫困问题研究等，以下笔者将就农村劳动力转移以及人力资本投资方面的研究进行述评。

（1）农村劳动力转移研究

李春生（2007）对湖北省农村劳动力转移就业的现状作了实证研究，针对农村劳动力素质低、受教育程度低、就业技能缺乏、信息不畅、职业技术教育薄弱、适宜岗位选择面太窄等突出问题，提出加快发展职业技术教育，重点开发小城镇、中小企业、乡村旅游业、服务业、特色农业、农产品加工业，促进农村城镇化、工业化、产业化以提供适宜劳动力转移就业的岗位，加快劳动力转移就业。杨达（2008）基于江西省九江市的实地调查，以村级社区建设为研究框架，研究农村劳动力转移尤其是留守劳动力问题，提出并部分验证了风筝假设和后冰期社区假设，通过建立工业化、城市化和农业现代化进程间的良性互动机制来实现劳动力有序和双向流动。李恒、彭文慧（2009）研究集聚经济提升农村剩余劳动力转移能力的内在机制，分析产业集群的劳动力转移模式及绩效，在此基础上分析剩余劳动力转移对传统农区经济发展、农民增收和经济社会转型的影响，认为区域经济结构转换和区域经济协调发展都与农村劳动力的跨区流动密切相关，培育产业集群和注重发挥地方比较优势有利于农村剩余劳动力转移。周彩娟（2008）分析山区当前经济社会发展面临的主要矛盾和问题，论证生态小康建设不仅是山区21世纪实现可持续发展的必然选择，也是发挥生态优势、实现生态建设与经济发展双赢目标的必然选择，在此过程中应积极进行人力资本建设，解决其基本生产要素丰富与高等生产要素短缺的矛盾。谭志松（2008）以民族教育为视角，研究湖北民族地区农村劳动力转移问题，认为该地区现行劳动力转移效应具有积极和消极的二重性，探究通过独特的民族爱乡教育、义务教育、民族技术教育和维权教育有效解决农村劳动力转移、推进地区本身经济和社会发展的路径。惠宁、霍丽（2007）将劳动力转移与农民增收问题相结合，论证农村剩余劳动力转移的效应、机制和对策，通过优化产业结构、加快农村工业化、城市化与城镇化进程和增加农村人力资本投资促进农村剩余劳动力转移。

（2）人力资本理论研究

西方有关人力资本理论的研究最早可以追溯到古典经济学及其以前的经济理论，经过新古典经济学的进一步论述，最终形成了现代人力资本理论。西奥多·舒尔茨第一个系统论述了人力资本理论，在《改造传统农业》一书中，他提出建立适用于改造传统农业的制度，即从供求两方面为引进新生产要素创造条件，对农民进行人力资本投资。舒尔茨把人力资本看作是对劳动者投资所形成的能力，对人力的投资可分为用于教育训练、卫生保健以及迁移流动的支出，投资人力资本可以提高劳动力的质量、增加未来劳动力的数量，并通过迁移流动合理配置劳动力资源，减少人力资本浪费，从而增加国民收入。加里·贝克尔进一步发展了人力资本理论，其著作《人力资本——关于教育的理论和实证分析》分析正规教育的成本收益问题以及在职培训的经济意义，研究人力资本投资与个人收入分配的关系，被西方学术界认为是“经济思想中人力资本投资革命”的起点。加里·贝克尔注重微观分析和人力资本投资与收入分配的结合，弥补了舒尔茨过于宏观的缺陷，但他仍缺乏对人力资本本质的分析。20世纪90年代，人力资本理论被引入我国农村发展问题的研究，目前国内学者的研究主要包括农村人力资本的内涵、特征和现状，农村人力资本与农民转移就业、家庭收入增长、地区经济发展的关系，农村人力资本的投资、开发、提升、培育和形成机制等。

白菊红、袁飞（2003）认为农村人力资本是指通过教育、培训、健康投资和劳动力迁移流动等形式而凝结在农村劳动力身上的资本量。霍丽（2008）将人力资本因素引入传统二元人口迁移模型，实证分析了城乡人力资本的收入差距、投资差异，提出农村劳动力的迁移依赖于劳动力的人力资本水平，人力资本溢出效应是导致城乡差距拉大的重要原因，人力资本不仅给投资主体带来收益，而且给整个社会带来进步和发展，城乡收入差距的最终消除依赖于城乡之间生育率水平、人力资本存量水平与积累率的趋同和小城镇的快速发展。郭欣（2007）从人力资本理论出发，通过印度、马来西亚等国开发人力资源、增强贫困者文化水平和体能等自身条件来缓解贫困的具体案例，总结分析发展中国家针对人力资本贫困所进行的实践经验：建设知识基础，提高贫困人口的“意识性”、“自觉性”、“积极性”，开展非正规成人教育，获得技术和管理技能，教育与培训，医疗保健，政府支持，与国际非政府组织合作等，从中得出对中国扶贫开发的启示。刘朝臣、鲍步云、郑丽丽（2006）对农村人力资本投资的一般环境和特殊环境进行聚类分析，把我国农村人力资本投资环境分为五种类型，运用人力资本理论探讨农村人力资本投资环境与投资模式间的内在联系，揭示其基本规律，提出不同投资环境下投资模式的可能性选择。赵国友（2009）认为增加农民收入的传统解决措施是依靠外部力量——政府及其政策来实现，提出应从“三农”问题本身寻找解决方案，从农村人力资本投资、提高农民获取收入能力的视角寻找缩小差距、构建和谐社会的方案和方法。

农村劳动力转移与人力资本的研究紧密联系，在贫困落后地区农村的扶贫发展过程中，人力资本建设是促进劳动力转移的有效和必要途径，劳动力转移就业对于人力资本建设具有保障和推动作用；劳动力转移就业是实现贫困地区脱贫的重要途径，贫困地区发展也必须立足当地的发展基础和比较优势，依赖贫困人群自我发展能力和整体素质的提高。

2.分析框架及研究内容

人力资本投资模型是人力资本理论的重要内容，农村人力资本投资是指在对全体农民进行分析的基础上，确定农民为主的不同人口类群中的质量（知识和技能）差别，利用教育、培训等多种渠道有效地进行人力资本投资，提高农村人口素质。人力资本投资的最终目的是提高人力资源的利用效益。^[6]人力资本投资的主体包括宏观主体和微观主体，前者主要是国家，后者包括企业、家庭和个人等。投资形式主要有三种：教育投资、健康投资、劳动力流动和迁徙投资。就物质资本而言，投资主要受经济利益驱动，无论是政府投资还是个人投资，其目的都是获取利润，追求经济的快速增长；人力资本投资同样以经济效益为目标，但也受非经济利益的驱动，尤其是微观主体的人力资本投资，在一定程度上也是为了获取知识和技能，从而获得公众认可和较高的社会地位，因此人力资本投资因主体不同而受多元目标驱动，^[7]因此也具有不同的经济、社会和心理收益。人力资本投资与物质资本投资一样具有风险，包括投资过程的运作风险和投资结果的收益风险。除人力资本投资的差异性外，人力资本还具有与物质资本不同的特征，即所有权与其载体的不可分性、价值难以判断性、增值性和收益递增性等。

本报告基于“武陵山片区区域发展和扶贫攻坚相关问题研究”在湖北省建始县的调研，通过文献分析、问卷调查、深度访谈等方法，分析研究地区专项扶贫模式——“雨露计划”的实施现状，以人力资本投资理论模型为基础，提出创新和完善“雨露计划”、促进贫困地区人力资本建设的政策建议。报告共分为四部分，第一部分为综述，包括研究背景、研究意义以及相关研究述评；第二部分基于调研结果，分析“雨露计划”的实施现状，包括现有模式的实施成效以及存在的困难和问题；第三部分以人力资本投资理论模型为基础，将“雨露计划”作为一项具体的人力资本投资，结合《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，立足片区发展基础和自身特色，论述“雨露计划”专项扶贫模式的经济和社会文化意义，在投资主体、投资模式以及投资过程等方面提出改革和创新的政策建议，探讨其进一步深入完善的可行模式，以期进一步发挥其在提高贫困地区尤其是连片特困地区劳动力的自我发展能力、实现贫困劳动力转移就业、增加贫困人口收入和促进片区扶贫攻坚与区域协调发展的积极作用；第四部分对该研究进行了总结和讨论。

二、湖北省建始县“雨露计划”实施现状评估

（一）湖北省建始县“雨露计划”实施和改革历程

建始县位于鄂西南山区北部，隶属湖北省恩施土家族苗族自治州，国土面积2666平方公里，辖5乡5镇，410个村（社区），总人口51万人，其中农业人口45.8万人，土家族、苗族等少数民族人口占全县总人口的36.72%，是国家新阶段扶贫开发工作重点县和2008—2009年国家“整村推进、连片开发”试点县。全县农村贫困人口19.01万人（其中纳入农村低保的有3.47万人），绝大多数分布在高山、二高山等高寒边远地区和深山峡谷地区，脱贫成本远高于丘陵、平坝地区。境内自然资源丰富，是全国重点产煤县、铁矿储量大县、魔芋种植大县、优质白肋烟出口基地县、日本落叶松生产科研基地县，是鄂西生态文化旅游圈的重要组成部分，世界经典民歌《黄四姐》的发源地，也是贺龙、关向应等老一辈革命家曾经战斗过的革命老区。宜万铁路、沪渝高速公路、清江黄金水道横穿县境，是中南地区西进和西南地区东出的交通要塞。

自2009年开始，建始县认真贯彻落实湖北省扶贫开发工作会议和“雨露计划”项目监管工作会议精神，与相关部门密切配合，以中、短期劳动力技能培训为主，整合县职业技术学校、党校、劳动力培训中心等培训资源，累计培训贫困劳动力37495人次，安置转移到本地企业和外地务工就业，拓宽了贫困人口的就业渠道和增收途径。同时结合“新型农民培训工程”，对整村推进重点贫困村的种植、养殖、加工、营销大户进行就地培训，保证每个贫困户有1个科技明白人、掌握1—2门实用技术，为产业发展、规模经营、增加收入奠定智力基础。

2011年6月，建始县被确定为国家“雨露计划”实施方式改革试点县。按照“计划指导、资金到县、培训到户、直补到人、部门协作、全程监管”的总体思路改革实施方式，通过对贫困家庭子女接受职业教育和贫困劳动力参加技能培训进行直接补助，引导和鼓励贫困家庭子女在完成义务教育和普通高中教育后，继续接受中、高等职业教育或职业技术培训，进一步提高贫困家庭新生劳动力的整体素质，增强其稳定就业和持续增收能力。目前建始县已完成对全县符合条件的1712名对象的资金补助工作，并结合地方实际研究制定了2012年度“雨露计划”实施方式改革工作方案。正在进行中的贫困劳动力培训需求调查，将推荐基地名录、培训专业菜单、培训补贴政策送到农户手中，对有参加技能培训意愿的贫困劳动力进行登记造册，建立培训需求信息库，与“两项制度”贫困人口信息管理系统对接，摸清符合补助条件对象的数量及分布情况。^[8]

由于建始县“雨露计划”改革试点工作推行刚一年，目前接受资助的绝大多数学生尚未转化为实际的社会劳动力，前期以培训基地为主进行的中短期技能培训与现行的改革模式存在较大区别，因此对“雨露计划”的总体成效评估为时尚早，与前期成效对比也存在一定困难。

（二）建始县“雨露计划”实施成效

单从此次调研所掌握的数据及资料来看，建始县“雨露计划”以下几方面的成效比较显著：

1.“雨露计划”得到了相关部门和基层干部普遍认可

早在2005年，湖北省就在全国率先组织实施了“雨露计划”，出台了一系列贫困劳动力培训转移的政策措施和管理办法，指导各地市开展劳动力转移就业培训，收到了良好的增收和脱贫效益。2006年8月，湖北省还率先开通了“农村贫困劳动力转移培训雨露网”，公布劳动力转移培训的相关政策信息，进行转移培训劳动力的台账管理。建始县在这一契机的带动下，通过多年来“雨露计划”的实施开展，已经形成了有益的政策环境，尤其在扶贫开发等相关部门对政策认知度比较高，上至扶贫机构，下至乡村基层干部，对“雨露计划”都有相关了解，这为“雨露计划”的深入开展和改革推进创造了良好的政策氛围和社会环境。

2.“雨露计划”在运行程序、资金管理上积累了有益经验

“雨露计划”实施过程中，建始县以扶贫办、县财政局主要领导为组长，相关部门负责人为成员成立了“建始县‘雨露计划’实施方式改革试点工作领导小组”，专门负责组织协调和实施试点工作。全县统一按照农户申请、乡（镇）初审、县扶贫办和财政局审核、社会公示、确定对象五个程序操作，确保规定动作不走样，标准程序不漏项。对各乡镇提送的申请和证明材料严把四关，一是依据“两项制度”建档立卡信息，审核其是否贫困户；二是依据就读学校（培训机构）签字盖章证明认证，审核其是否在读的职业教育和培训学员；三是依据往年“雨露计划”补助资料，审核其是否重复享受补助；四是依据公示和监督举报情况，审核是否弄虚作假，确保补助资金落实发放到每一个贫困户家庭。在资金管理上参照政府信息公开的有关规定，在县政府网站和政务公开栏上向社会公开资金发放及管理情况，自觉接受监察、审计部门和社会的监督，杜绝虚报、套取、截留、私分补助资金，确保试点资金专款专用，着力实现专项扶贫资金透明、独立、封闭式运作。

3.“雨露计划”在一定程度上缓解了贫困家庭的经济压力

改革后的“雨露计划”旨在引导和鼓励贫困家庭子女在完成九年义务教育和普通高中教育后，继续接受中、高等职业教育或职业技术培训，将重点放在了对贫困家庭的经济补助上，对于扶贫开发与农村低保“两项制度”衔接、贫困人口建档立卡识别出的贫困庭中接受中高等职业教育和一年以上（含一年）技能培训的贫困人口（年龄在16－45周岁）以及接受过半年以上技能培训并取得双证的贫困人口进行资金补助，前者的补助标准为每人1500元/年，同时补助对象也可享受国家中等职业学校减免学费和生活补贴政策以及一年以上职业培训优惠政策；后者每人每年补助600元。据悉，就读当地县市级培训学校，除个别专业外，学费一般不超过5000元/年，每年1500元的补助标准虽然不是很高，对一般家庭子女选择继续教育的吸引力并不大，但是对于农村贫困家庭子女接受职业教育并完成学业还是具有一定的帮助。

（三）建始县“雨露计划”实施面临的新问题

总体上，建始县实施“雨露计划”在促进劳动力转移培训，提高劳动力整体素质方面取得了一定的成效，但是其实施过程中仍然存在一定的困难和问题，政策改革过程中也出现了新问题，集中表现在以下几个方面：

1.政策认知“上热下凉”，农民参与积极性、主动性不高

与其在决策层、领导层的高度重视和宣传理解不同，“雨露计划”的直接受益群体——贫困人口对这一扶贫模式却知之甚少。调研表明，囿于资金、人力等方面的限制，很多政策宣传只能下达到乡镇一级组织，农村基层组织管理人员的素质、能力有限，加之当地“山大人稀，居住分散”的客观制约因素，有效的政策宣传和动员往往难以实现。“雨露计划”的大多受助者都是村干部主动联系办理资助手续，或由学校提醒学生留意相关政策，贫困家庭主动去了解政策、争取政策支持的意识极为淡薄。没有有效的政策宣传和沟通，缺乏扶贫对象的基本认知和主动参与，再好的扶贫模式也难以发挥其最大效用。此外，调查中在过去五年内参加过农业技术培训的比例仅为17.7%，82.3%的调查对象没有参加过技能培训，98.7%的调查对象没有参加过劳动力转移技能培训。96.7%没有参加过文化技能培训。这与调查对象的年龄结构和认识水平有一定关系，地区内农村青壮年劳动力大多外出务工，留守在家的多为妇女、老人、孩子或体弱多病不适于外出务工者，即使是留守在家的部分青壮年劳动力，也因时间、资金、交通等各种原因没有参加培训或认为培训无用，这也影响了培训规模和培训质量的有效提高。

2.改革后培训模式单一，覆盖范围缩小

2011年“雨露计划”实施改革前，建始县主要以中短期劳动力培训为主，同时对接受中职、高职阶段教育的农村贫困家庭进行一定的资金补助；改革后加大了对于后者的补助标准，以期更大程度上鼓励农村两后生继续接受职业技能教育和培训，从而在整体上提高农村劳动力的素质，更好地促进农村劳动力稳定转移和社会流动。然而，新模式在建始县既有条件下的实施，尚未取得显著成效。长期以来，由于社会对职业教育存在一定偏见，重“大学”而轻“大专”，一部分初高中毕业生不太愿意就读职校，另一部分直接辍学打工，加上严格的资格限制和并不高的补助标准，改革后的“雨露计划”对于贫困家庭子女接受职业教育的激励作用并不明显，而对自主参加培训的补助对象有严格的资格限制，实际受到补助的对象非常少，大部分受助对象为职校学生，并未起到鼓励广大农村劳动力接受职业技能培训的作用。与先前扶贫部门和当地职校联合，将技能培训搬到农民家门口进行农业实用技术或短期技能培训相比，先前的培训模式更多样，覆盖面更广，并且与职校建立良好的合作关系，有利于进一步推进校企合作、订单式培训，进一步扩大劳动力转移就业培训的范围。目前形势下，职校失去了利益，因而也丧失了主动承担培训任务的积极性，中短期技能培训难以为继，培训形式减少了，接受培训的贫困人群范围也缩小了。此外，与“两项制度”衔接直接挂钩也使得许多靠近两项制度标准的贫困家庭不能享受到“雨露计划”的补助。目前“雨露计划”的指标虽有剩余，但实质上还有相当数量的贫困家庭无法享受优惠政策。

3.培训质量与培训效果评鉴困难

培训质量是“雨露计划”实施的灵魂，实现劳动力转移尤其是长期稳定转移是“雨露计划”的目标和就业脱贫的归宿。目前“雨露计划”单纯以资金补助贫困家庭，未对受助对象制定长远细致的培养计划和就业规划，扶贫办对职业学校的资格审查与甄别尚缺乏具体标准，操作上存在很大困难，职校质量参差不齐，难以保证教学质量。在受助对象毕业后的就业去向上，目前还没有建立完善的台账信息管理系统，对其就业的引导、维权、回访等尚缺乏系统有效的跟踪服务，对培训质量和效果难以进行评鉴。短期开展的技能培训常常具有不确定性和非系统性，培训内容大多是简单的、基本的技能操作，侧重参训人员基本操作技能的培养，轻视或忽视参训人员工作意愿、职业道德等综合素质的提高。人力资本投资具有长期性，要实现农村劳动力的长期稳定转移和贫困人口整体素质的有效提高，绝不能仅仅依靠象征性地搞几次培训、做几次讲座，而是需要长期性、持续性、联动性、系统性的政策、资金、人员支持，保证培训质量和培训效果。

附：访谈资料1

访谈员：目前许多地区的“雨露计划”大多是采取对学生的资金补助，缺乏对学生后期就业方面的引导教育，建始这方面怎么样？

访谈对象：我估计也是这样，很多参加培训的学生对于自己需要加强哪些方面的技能很多都是盲目的（不清楚的意思），而这种现象山区的学生比平原地区的学生体现得更加明显。

4.重转移、轻开发，与其他扶贫模式连结性不强

以转移劳动力为目的，根据市场需求制定培训内容，是“雨露计划”应遵循的基本原则，但农村目前的现状是：除了初高中毕业生或青壮年是待流或已流出群体外，农村中还存在着不流或回流群体，包括绝大多数的留守妇女、儿童以及通过打工已实现脱贫致富并积累了一些资本的“成功人士”，由于现存土地、户籍制度的制约，即使是离乡打工创业，他们依然是线头被牵在土地上的一只只“风筝”，且外出务工存在固定的生命周期，目前的已流出群体也是潜在的回流及不留群体，农村这种复杂的人员结构在我国推进城市化和工业化的过程中仍将持续。目前“雨露计划”的实施模式更重视青壮年贫困劳动力的技能培训和转移就业，忽视了对留守妇女、中老龄群体等现有人力资源的开发，忽视了对返乡创业人员的技能素质培训以及与地方优势相结合的农业技能人才的培养。建始县目前进行的扶贫开发模式还有整村推进、产业扶贫、连片开发等，“雨露计划”这一针对贫困人口的专项扶贫举措理应为各项扶贫开发模式培养各类人才，开发人力资源，充分发挥贫困群体在各项扶贫开发建设中的人力资本效应，更好地实现脱贫致富和新农村建设，而事实上，目前“雨露计划”在实行中还是作为单项的扶贫模式，未能与其他扶贫模式开展有效结合，与农村的其他劳动力培训或教育项目实现有效沟通和配合，在整合资金、人力、组织等方面存在一定困难。

三、创新和完善“雨露计划”，促进片区人力资本建设

过去我国政府在财政、税收和对外贸易等方面给予贫困地区的一些特殊优惠政策很少考虑到贫困人口自身的因素，“输血式”的扶贫策略往往忽视贫困地区人力资本的存量水平和贫困人口的智力结构，即使解决了短期的贫困问题也难以遏止其返贫趋势。因此，向贫困落后地区进行人力资本投资是反贫困的根本途径。“雨露计划”是一种以政府为主体，社会广泛参与的人力资本投资模式，本部分将结合人力资本投资理论模型分析其对于连片特困地区区域发展与扶贫开发建设的经济、社会文化意义，并从投资主体、投资模式及投资风险的角度思考进一步改革和完善“雨露计划”的对策建议。

（一）连片特困地区实施“雨露计划”的意义

1.经济意义

农村劳动力转移是一个国家或地区实现工业化和现代化的必然过程，实现劳动力有序转移也是现阶段武陵山片区扶贫攻坚与区域发展战略贯彻“坚持自力更生与国家支持相结合”基本原则的具体要求，把提高劳动者综合素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点，大力发展劳务经济，积极推进农村劳动力转移和人力资源开发。武陵山片区自然条件复杂、人均资源占有量过少、基础设施落后、农产品商品化程度不足、政府转移支付困难、农民收入增长缓慢，2010年，片区人均地区生产总值和农民人均纯收入分别是全国平均水平的33.76%和59.1%，与2001年的37.3%和62.68%相比，差距进一步拉大，城乡居民收入比达到3.04∶1，城乡差距明显。调查数据显示，外出务工是农民家庭收入的主要来源，在家庭收入来源中占比59.7%，远高于务农的26.6%。研究表明，劳动力的教育和培训水平与工资收入具有正向相关关系，劳动力的文化和技能水平越高，工资收入越高。实施“雨露计划”，针对不同贫困主体开展教育助学、转移就业培训，有助于提高劳动力的技能水平，促进贫困劳动力顺利实现转移和就业，增加贫困家庭收入，缩短城乡居民之间的差距。将人力资源从回报率低的农业转移到能提供高收入的现代工业和服务业，在提高贫困人口收入水平的同时，农业劳动力向非农产业转移，也带动了农产品需求，增加了农民人均资源占有量，有利于促进农业内部的结构调整。“雨露计划”重视农业技能和扶贫产业发展技能培训，在整体优化农业产业结构的基础上，有利于发展农村集约高效的现代农业和特色产业，提高土地和人力资源的产出水平，进一步增加农业经营收入。因此，片区实施推进“雨露计划”，提高贫困地区的人力资本投资和积累水平，具有增加贫困人口收入和促进农业发展的正向经济意义。

2.社会文化意义(www.daowen.com)

农村劳动力转移是推动城乡经济协调发展的重要途径，农村现代化、城市化或城镇化建设顺利进行的关键在于提高农民的素质和技能水平。对农村劳动者进行素质和技能培训，通过教育和引导，不仅使贫困人口因能力欠缺造成的与城市及农民之间的经济收入差距得到收敛，提高贫困人口的生存能力，改善他们的生活状况，而且会消除在民主政治及其他领域的权利歧视，从起点平等上根除社会不公的路径依赖，有利于加强城乡间各种互动关系——合作、沟通，实现社会心理和谐以及人与人之间的和谐相处，增强社会的凝聚力，^[9]有利于转移农民更好地融入现代化的城市生活。人力资本投资具有心理收益和文化收益功能，贫困人口通过“雨露计划”获取了知识和技能，有利于增加其自信心和主动参与发展的意愿，形成积极向上的心理品质，进而转化为具体的反贫困行动，通过自身发展获得一定的社会认可和社会地位，从而改善贫困地区长期存在的“听天由命、消极无为、安于现状、好逸恶劳、不求更好、只求温饱、固守田园、安土重迁、小农本位、重农轻商”等消极的贫困文化以及“等、靠、要”的惰性扶贫心理，^[10]从心理和文化环境上斩断贫困文化的代际传递链条，创造有益于社会发展的精神财富和社会氛围，促进农村社会经济和谐发展。同时，“雨露计划”通过实施一些特殊形式的培训如民族工艺培训或传统民族民俗文化教育，既契合武陵山片区民族发展的特色和实际，充分发挥了文化产业优势，也有利于传统民族民俗文化的保护和传承。因此，投资人力资本具有不可忽视的社会文化意义，片区开展“雨露计划”，对于贫困人口个体来说具有积极的心理收益，对于整个片区的扶贫攻坚与区域发展来说则具有营造和谐进取社会环境的文化收益。

（二）创新和完善“雨露计划”，促进片区人力资本建设的对策建议

1.政策实施与村民发展意愿相结合，提高模式实施的系统性和持续性

培训内容与市场需求之间的错位、培训形式单一或不符合农村实际、部分干部应付了事，导致了农民被动参与、政策实施“上热下凉”的尴尬局面。从投资模式和投资过程来看政府应充分尊重和调动贫困人口参与培训的意愿和积极性，合理安排培训内容和形式，避免因培训与市场需求、与村民意愿脱节而造成的资源浪费。注重培训前期的信息收集和评估，利用广播、电视、村民大会等多种形式进行有效的宣传引导，尽量克服地区“山大人稀，居住分散”造成的信息传达困难，充分调动贫困人口参与的积极性；地区劳动部门和基层组织应加强合作，通过定期调查了解本地区农村劳动力资源的输出输入和就地就近就业状况，建立健全服务网络和信息统计制度，做到基础台账清晰、动态数据清楚、就业状况准确，逐步实现农村劳动力就业状况的动态管理，解决地区剩余劳动力底数不清、基层服务机构不健全、劳务对接效率不高等问题，为了解村民发展要求和意愿，分析判断市场需求供给形势，开展有针对性的就业培训服务提供有力支持。从长远看，今后二三十年，农村劳动力向非农产业转移，是经济和社会发展的必然规律，也是我国就业的重大任务。贫困家庭劳动力实现转移就业也是当前扶贫开发工作的重要任务，因此“雨露计划”在实施过程中应充分尊重和激发当地贫困人口的发展意愿和积极性，注重实施的系统性和持续性，将前期调查、评估和培训过程中的监管、培训效果的检验反馈和后期维权保障相结合，充分发挥其实施的有效性。

访谈资料2

访谈员：贫困人群会主动要求参与到扶贫开发中来吗？有没有这个意识？

访谈对象：要求，还是有这个意识。

访谈员：有什么办法能够改善贫困人口的素质，提升其个人能力吗？

访谈对象：现在是松散式的管理，我们以前尝试过搞一些培训，但是贫困人口要根据他自己的时间来定，我们不可能为每一个人单独培训，都是一些集中培训。应该说有些办法，但是很有限。我们可以搞一些产业知识培训，其他相关知识培训，都可以搞，但是效果有限。他们主动接受知识的意识不够，都是被动的。现在能够读一个初中，高中更好，自我发展的需求越大。现在这些人不能够主动接受知识，主要是因为读书不多。

2.发展地方优势与促进转移就业相结合，创新和丰富培训内容

劳动力转移除异地转移外，还包括就地就近转移。农民工异地转移就业在增加家庭收入的同时也带来了土地抛荒、家庭关系紧张以及留守子女教育问题等，而且常常因拖欠工资、缺乏保障而损害农民利益，调查中24.7%和21.8%的调查对象表示不太愿意、很不愿意通过外出务工增加收入，虽然这与参与调查者的年龄结构有关，但在访谈中还是有一些农民反映外省打工经历曾令自己“很受伤”。另一方面，从理论和实践来看，仅仅依靠劳动力外出务工，是不能从根本上解决劳动力转移和就业问题的，必须立足地区自身的经济发展，鼓励部分劳动力就地就近转移就业和兼业型就业，才能更好地满足地区发展和个人就业的协调发展。武陵山片区丰富的自然资源和突出的生态优势为发展特色生态产业和农产品加工业奠定了基础，丰富多彩的民族民俗文化为发展乡村旅游及相关产业提供了资源和素材。立足高山生态优势发展绿色生态农业以及绿色有机农产品加工业，以旅游业为契机发展农家乐服务、民族工艺品加工、建筑装潢、物流配送、文化表演等，发展当地中小企业和乡镇工业，创造更多的就业岗位，吸纳农村劳动力就地就近转移就业。为此，“雨露计划”应根据地区发展优势和产业规划，创新和丰富实施模式，针对特色农业、生态农业绿色生产的要求进行有针对性的专业农业技术培训，针对旅游业及相关产业，结合目前农村留守妇女、中老年人居多的特点，开展服务、餐饮等专业人员的技术培训和转移，开展民族工艺如土家布鞋、竹艺编织、蜡染、石雕等手工艺品加工培训以及民族文化从业人员培训。结合地区发展优势，充分开发和利用当地的人力资源，开展契合市场需求和地区人力资源结构的专业技术培训，探索校企联合、订单培训等新型模式，重视培育农业龙头企业，培养和发挥特色农业发展能人的带动效应，增加劳动力创业培训，鼓励和扶持返乡农民工自主创业，吸纳劳动力实现就地就近转移。

3.扶贫部门与其他部门相结合，推进人力资本投资的资源整合

“雨露计划”作为一种人力资本投资模式，其投资主体主要是政府，具体来说是各级扶贫部门。近年来我国不断推进劳动力的转移就业培训力度，由农业部、教育部、共青团、妇联等组织实施的“阳光工程”“特别技能培训计划”“金蓝领工程”“青春富康行动”等，在提高劳动力技能、促进劳动力转移就业方面发挥了积极作用，然而也存在着资源浪费、重复培训以及争夺培训资源等问题，因此片区应探索合力攻坚的大扶贫工作机制，在培训资金筹集、劳动力就业信息收集共享及培训模式上开展合作，整合资源平台，统筹相关部门共同推进。人力资本投资和实现劳动力转移就业是一项长期性、系统性的工程，离不开完善的工作体系和有效的部门协作，因此应在建立和完善农村公共服务平台的基础上，由政府总览，整合多部门力量，分工协作，有效开展“雨露计划”及其他各专项培训措施。同时规范发展农业经济合作组织，使农民与组织间形成契约关系，实现培训对象的整合和集中以及内部互帮互助，也发挥企业、合作组织等在人力资本投资中的作用，构建新的人力资本投资积累机制，填补农村人力资本投资主体的一项空白。^[11]

4.短期扶贫效益与长远区域发展相结合，不断改革调整“雨露计划”

武陵山片区规划指出，要率先在武陵山片区启动重大政策和项目贫困影响评估工作，在重大政策和项目实施前，要将其对贫困群体造成的影响进行专门评估，并在实施过程中进行跟踪监测。这是我国扶贫开发工作的创新，对于片区“雨露计划”专项扶贫措施的实施也具有启发意义，将国家扶贫政策与贫困群体利益、地区扶贫效益与长远经济社会发展尤其是区域发展乃至国家整体发展战略相结合，是政策人文性、现实性与前瞻性相结合的体现，有利于社会经济的和谐发展。因此武陵山片区在“雨露计划”在实施过程中，应充分考虑政策模式的适应性，考虑不同贫困地区客观存在的路径依赖及文化堕距，考虑其与产业扶贫、整村推进等其他扶贫模式的协调发展与有效结合，考虑实现劳动力转移就业与地区农业产业发展、与原生态民族民俗文化保护与传承、与环境保护及可持续发展相结合，在不断评估和监测“雨露计划”模式实施的过程中，具体问题具体分析，因时因地进行调整和改革，以利于片区扶贫攻坚与区域发展协调进行。

四、结　语

贫困问题是人类社会发展中难以消除的社会问题，作为世界上最大的发展中国家，我国自1949年新中国成立以来，一直都在和贫困作斗争，历经计划经济体制下的广义扶贫、制度性变革作用下的大规模缓解贫困、高速经济增长背景下的开发式扶贫、全面建设小康进程中的扶贫开发等多个阶段，^[12]取得了显著成效，积累了丰富经验，也为全球减贫做出了突出贡献。人是一切发展的动力，阿玛蒂亚·森认为能力贫困是制约贫困人群发展的关键因素，我国著名社会活动家、教育学家晏阳初曾深有感触地说过：“平时人们只想到开发金矿、煤矿，但最重要的还是开发‘脑矿’，充分发掘几亿中国人民无尽的智慧和潜在力，就是对人类最大的贡献。”贫困人口既是扶贫开发的受众，也是重要参与者和最终受益者，因此通过人力资本投资和积累来提高贫困人口的素质和能力，是实现扶贫开发和社会发展的关键。本报告基于人力资本投资理论模型，以“武陵山片区区域发展和扶贫攻坚相关问题研究”在建始县的调研为基础，根据“雨露计划”专项扶贫模式实施过程中的有益经验及问题分析，提出改革和完善的相关对策建议。但鉴于笔者能力有限，研究尚存在很多漏洞和不足，比如现行“捆绑式”的资金助学模式对贫困家庭子女的激励性如何准确测定、有无必要对模式改革安排专项发展资金以及如何监督其使用、如何提高农村基层组织人员的素质和能力以推动扶贫模式的具体、有效落实等等，这些问题与“雨露计划”的实施和贫困地区人力资本的投资积累密切相关，亟待进一步研究和解决。

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［21］魏下海.试析中国农村人力资本投资［J］.经济与管理.2007（02）

【注释】

[1]周彩娟.《生态小康——中国山区可持续发展路径分析——以湖北咸宁市为例》.太原：山西经济出版社.2008年5月第一版

[2]“一体两翼”是指以整村推进为主体，以产业扶贫和贫困劳动力转移培训为两翼。

[3]霍丽：《城乡二元经济差异的人力资本研究》，中国经济出版社，2008年10月第一版。

[4]闭路效应指政府和城市市民在城市进行的人力资本投资及由此所形成的人力资本，在城市具有内溢效应，而对农村发展则难以形成有效的支持。详见霍丽著《城乡二元经济差异的人力资本研究》，中国经济出版社，2008年10月第一版，第166－167页。

[5]空壳化指农村生产要素的外流导致农村的凋敝。详见张秀兰，徐月宾著《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动社会保障出版社，2007年7月第一版。

[6]刘朝臣、鲍步云、郑丽丽：《论农村人力资本投资的环境与模式选择》，《科学大众》，2006（08）。

[7]霍丽：《城乡二元经济差异的人力资本研究》，中国经济出版社，2008年10月版。

[8]根据湖北省建始县扶贫办相关资料整理。

[9]赵国友：《农村人力资本投资对构建和谐社会的影响研究》，西南财经大学出版社，2009年11月版。

[10]孙哲：《贫困文化——探寻西部农村贫困恶性循环的根源，〈理论界〉》，2009（02）。

[11]赵国友：《农村人力资本投资对构建和谐社会的影响研究》，西南财经大学出版社，2009年11月第一版。

[12]张磊主编：《中国扶贫开发政策演变（1949—2005年）》，中国财政经济出版社，2007年3月第一版。