刘　豪

我国在长期的扶贫实践中逐步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的大扶贫格局，在此格局中形成了整村推进、雨露计划、产业化扶贫、连片开发、移民扶贫、特困地区综合治理等六大扶贫模式。2011年5月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（中发〔2011〕10号），首次明确提出构建和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。《纲要》对我国新阶段“三位一体”的扶贫开发工作格局部署和安排包括：专项扶贫主要包括易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等工作。行业扶贫要明确部门职责、发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等。社会扶贫要加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部门的作用、动员企业和社会各界参与扶贫等^[1]。由于专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大扶贫模式分属不同的主体、不同的领域，拥有不同的资源、不同的工作方式，在连片特困地区区域发展与扶贫攻坚进程当中如何有效衔接、真正形成三位一体的格局，还需要进一步探索。

一、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有效衔接的意义

（一）致贫原因的多样性、贫困表现的多维性要求干预手段的综合性

贫困问题在世界范围内都是一个长期受到广泛关注的问题，但是至今贫困也没有获得一个明确公认的定义。不同的研究者从不同的学科视角出发，对贫困的界定、贫困的认识、扶贫方式选择有着不同的结论。在对致贫原因的解释上，有的研究者从用社会结构、收入分配、经济要素配置等方面进行宏观的解释，有的研究者从贫困文化、人力资本、家庭生命周期等方面进行微观的解释。发展中国家和发达国家的政府及国际机构也广泛的将贫困视为多元现象，并在传统的货币测量之后，逐步发展对贫困的多维测量方法，为政策的制定收集更丰富的数据。正是因为致贫原因多样、贫困表现多维，反贫困也就成了一项复杂的系统性工程，这使得短时间内通过单一的手段解决贫困问题不太现实，这就要求用多种手段进行综合性干预。

（二）条块分割的行政体制下，扶贫开发不仅需要多点发力，还要形成合力

我国分割的行政体制下，各行业部门不仅同时受本级政府的领导，还受到上级对口部门的垂直领导。各行业部门自上而下形成相对独立的系统，部门与部门之间分工明确。一方面，在这种条块分割的行政体制下，各行业部门专注于自己的领域，发挥自身的专业优势，从农业、水利、交通等各个方面完善连片特困地区的基础设施建设，共同推动区域发展。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫分别对应着不同的主体，构成扶贫开发多点发力的局面。另一方面，由于行政条块分割下各部门的分工不同，工作方式不一样，对项目的安排和资金的使用都有不同的规定，有限的扶贫资源分属于不同的行政部门，如果相互之间不能有效衔接，形成合力，又会降低扶贫开发的效率。

（三）连片特困地区的特殊性

连片特困地区被确定为我国新阶段扶贫开发的主战场。2011年武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点在全国率先启动，近年学者通过对武陵山等片区的一系列实证研究认为连片特困地区的贫困相较于其他地区有如下特点：贫困的范围更广、贫困程度更深、贫困类型更多样、贫困原因更复杂、贫困持续时间更长。如建始县2010年共登记贫困户59931户，贫困人口190139人，占全县农村人口的41.5%。五保户、低保户占全县贫困人口的26.1%，少数民族人口占全县贫困人口38.5%，30%左右的贫困人口居住在一方水土养不活一方人的深山区，石山区，板壁房、土坯房还占10%左右，人均收入与全省平均水平差距越拉越大。连片特困地区贫困是由多种致贫因素叠加的结果，其特殊性对于扶贫政策综合性需求、差异化的需求更高。这类地区的扶贫开发工作不能仅仅瞄准一个个点，各个击破，而必须瞄准一个面，对制约区域发展与扶贫攻坚的因素进行全面的改善。

二、武陵山片区三大扶贫模式有效衔接的经验与不足

建始县是位于武陵山片区的国家扶贫开发重点县。2008年，建始县被国务院扶贫办确定为“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点县，在高坪镇、三里乡、红岩镇、花坪乡四个乡镇开展试点工作。2011年，建始县被纳入武陵山扶贫攻坚示范区。建始县的贫困状况以及扶贫开发工作在整个武陵山片区具有一定的典型性和代表性，在长期的扶贫开发工作实践中，建始县在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的衔接方面形成了一些行之有效的好做法。本文以建始县为案例，总结总结武陵山片区区域发展与扶贫攻坚进程中专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有效衔接的经验与不足。

（一）三大扶贫模式有效衔接的主要经验

1.编制扶贫规划

三大扶贫模式的有效衔接，需要科学的规划进行引领，对行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫做出统一、合理的部署和谋划。建始县按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，依据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》、《中共湖北省委、省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发〔2011〕25号）等重要文件，由县扶贫办和县发改局牵头，编制了《建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011—2020年）》。全县共有79个单位参与规划编制的基础性工作，总计编制项目714个，总投资2947.09亿元，从基础设施、产业发展、社会事业与生态建设及城乡统筹等各个方面都提出了远景设想和科学规划。通过合理的设计、布局，该规划明确了政府部门在新阶段扶贫开发工作的主要方向和任务，同时明确提出鼓励、支持社会各界参与扶贫攻坚事业，努力建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”的工作机制，这为该县探索专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力攻坚新格局提供了依据和基础。

2.部门协调联动

在三大扶贫模式之间的衔接，需要各个部门之间协调联动，建始县在这方面的经验包括：一，成立相关协调平台，如成立县区域发展与扶贫攻坚领导小组，在重大项目的部署上，由领导小组召集各部门开会商议。二，实施对口帮扶。大力开展文明单位“321”对口帮扶工程（其中省级文明单位帮扶贫困户3户、州级文明单位帮扶贫困户2户、县级文明单位和正在申报的县级文明单位帮扶贫困户1户）和民兵“131”扶贫参建。截至2010年，县乡两级400多个文明单位累计帮扶贫困户1000余户，共计投入资金达200余万元。三，跨部门合作。在整村推进方面，由县级领导带3个以上县直部门和1个规模企业扶持一个贫困村，进村指导、协调和支持整村推进工作，帮助解决实际问题。

2012年度县直机关、规模企业对口帮扶重点贫困村一览表^[2]（部分）

3.整合扶贫资金

建始县每年的专项扶贫资金比较有限，为整合其他行业部门的资金，发挥项目资金的聚集优势、提高扶贫资金的使用效率，建始县在整合资金方面的做法集中体现在整村推进、连片开发试点两项工作上。在整村推进工作中，实施“一体两翼”扶贫战略（以整村推进为主体，以产业扶贫和贫困劳动力转移培训为两翼），以县扶贫领导小组为财政资金整合投入平台，按照“渠道不乱、性质不变、集中使用、各记其功”的原则，将各个部门的项目资金优先安排到整村推进重点贫困村。将新增财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金等各类资金进行整合，集中投入使用。

在“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作当中，建始县将扶贫、发改、交通、水利、农业、林业、教育、卫生、文化等单位2008－2009年所有项目资金总量的60%以上集中投入到试点区域，成效显著。如花坪乡村坊村以前主要种植玉米、洋芋等粮食作物，农民人均纯收入只有1600元，在实施扶贫开发过程中，通过“整村推进、连片开发”试点项目的扶持，该村大力发展关口葡萄产业，全村种植面积达到1200亩，占全村耕地总面积的81.5%，户平达2.9亩。2010年，全村仅葡萄收入就达1000万元以上，全村农民人均纯收入达到4667元，是实施整村推进前的2.9倍。

“比如说整合资金……但是交通、林业、农业等各个部门都有自己的要求，比如交通部门上，省级部门有一定的规划和管理办法，但是到了县一级又存在自己的实际，整合上肯定会存在矛盾，但是我们尽量调整到不违背国家政策的基础上来把握。比如石漠化治理，国家、省级都有管理办法，但是我们是在坚持资金统一、用途统一基础上来整合资金”（建始县发改局干部访谈资料）。

4.整合社会资源

社会扶贫是针对政府财政扶贫而言的，是指除财政扶贫之外，动员和组织一切社会力量来开展的所有扶贫活动和扶贫行为的总和，是政府扶贫开发的重要组成部分。^[3]相较于专项扶贫、行业扶贫，建始县社会扶贫显得相对薄弱，该县通过广泛宣传发动，努力整合各种社会资源投入到扶贫开发当中：一方面将各部门开展的“双联双争”、贫困村对口帮扶等活动进行整合，集中力量为贫困村办大事；另一方面大力宣传，呼吁社会各界人士关注扶贫开发、支持重点贫困村整村推进扶贫开发事业。通过开展村企联建等形式，支持贫困村的产业发展。截至2010年，该县已有26家企业和57个村结对共建，共建民营企业在农村建立魔芋、蔬菜、林药、茶叶等基地2万多亩，带动农民增收2000多万元，合作资金达3000多万元。企业整修乡村公路30多公里，建小型桥梁3座，建沼气池300余口；资助贫困学生102名，救助弱势群体108人，捐助总额达60万多元。

总的来看，建始县一方面注意三大扶贫模式各自的侧重点，分工明确；另一方面，又努力促进三大扶贫模式的有效衔接，共同推进，使得专项扶贫开发推动、行业扶贫有序进行、社会各界力量支持的“大扶贫”工作格局初步形成。

（二）三大扶贫模式有效衔接的主要问题

1.部门之间的合作缺少统一的政策

专项扶贫、行业扶贫分属不同的政府部门主管，各部门自上而下形成了相对独立的体系，有着不同的工作方式，要实现专项扶贫、行业扶贫的有效衔接，则应该有统一的政策，目前在不同的层级、不同的部门之间的政策还没有有效衔接。

（1）扶贫项目、资金的衔接缺少顶层设计，县级整合受制约

专项扶贫、行业扶贫的具体扶贫实践主要是在县一级，而各个系统的相关政策都是由上至下的，在县一级的衔接实践方必须执行上面的政策。在项目安排、资金使用方面，虽然鼓励资金整合，但是并没有在高层对政策进行有效衔接。根据《财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2011〕412号）的规定：“财政部门要加强财政专项扶贫资金的日常管理和监督检查，扶贫、发展改革、民委、农业、林业、残疾人联合会等部门要加强相关财政扶贫项目的管理，确保项目实施进度，充分发挥财政专项扶贫资金使用效益。”由此可见，仅专项扶贫资金一项便涉及多个部门的分头管理。扶贫开发中条块分割、机构重叠、政出多门、相互掣肘导致扶贫资金使用责权分离、各行其是、互不匹配，在申请扶贫资金时遇到的首要难题就是审批环节多，扶贫资金投放程序过于繁琐^[4]。县一级在资金、项目的整合方面可操作空间比较有限，且县级部门在实践中可能遇到与相关政策不符的情况，其结果是导致扶贫资金减贫效益的低下。例如整村推进，从中央到地方都出台了一系列关于整合资金的政策。按照国家关于整合各类资金用于整村推进的要求，以工代赈、少数民族发展资金的80%以上、其他涉农资金的60%以上要投入到贫困村用于整村推进，但在实际操作中，财政扶贫资金、以工代赈资金和少数民族发展资金分属不同的部门管理，各有各的管理办法，各有各的报批程序，各有各的使用渠道，部分资金的整合难度非常大。

2010年启动整村推进的94个村，只有13个村在水利部门的安全饮水十年规划范围之中，这13个村可以安排安全饮水项目资金，而没在规划中的贫困村就不能安排。如果在非规划村安排了项目资金，审计部门则视为调项或挪用资金^[5]。（建始县汇报材料）

（2）县级各部门在扶贫开发中的关系尚未完全理顺

从长远来看，各部门的工作都是在促进区域发展，最终缓解整个区域的贫困状况。但是从现阶段来看，各部门的工作并不总是统一在扶贫工程的旗帜之下。各个部门都有自己的常规工作与部门利益，整合项目资金用于扶贫开发会产生一定的利益冲突。在协调部门之间的利益方面，县一级成了扶贫开发领导小组以及现在的区域发展与扶贫攻坚领导小组，这些领导小组包括扶贫办在协调方面能够发挥很大的作用，但由于领导小组不是一个实体机构，涉及重大的事项领导小组难以协调。县扶贫办由于和其他行业部门属于同一级单位，在各部门的协调方面也有很大的局限。

为什么是你整合我，不是我整合你？我们作为一个部门，既然存在就有我们自己的事情要做，我们自己的资金也就那么一点，整合给了你们，我们的工作怎么开展？（建始县民宗局干部访谈资料）

领导小组是起到了很大的协调作用，对于各个部门的工作职责、任务都有明确的规定，对于部门间也需要领导小组的协调。发改局也是其中的成员，每次开的会都是扶贫领导小组召集的，没有形成定期，是不定期的，有事情的时候就召集，没有事情时候就不开。（建始县发改局干部访谈资料）

2.总体投入有限，各类扶贫在时间序列上难以衔接

武陵山片区是连片特困地区，集老、少、边、穷于一体，是国家扶贫开发重点县最为集中的片区之一，区内贫困程度深，扶贫资金是推进扶贫开发的基本条件，长期以来武陵山区普遍存在着扶贫资金投入严重不足、覆盖面小、资金资源短缺问题，扶贫资源的供给与需求之前矛盾突出。要有效改善一个地方的贫困状况，需要各类扶贫资金的持续投入，但在有限的扶贫资金制约下，为了进行区域平衡，各类扶贫资金难以长时间的投入到一个点，各类扶贫项目具有明显的短期性，往往是只管投资而不管后续的维护和使用安排，在时间序列上不能形成有效衔接。

根据建始县扶贫办的估算，一个贫困村要完成最低标准的整村推进规划任务，至少需要投入资金300万元以上，剔除“雨露计划”、扶贫搬迁、贫困村村级运转等专项资金以后，实际安排到每个贫困村的资金不足20万元，远远不能满足整村推进建设的需要^[6]。但是截至2011年全县410个行政村中有296个贫困村实施了整村推进扶贫开发（其中2009年以前实施91个村，2009年实施100个村、2010年实施94个村、2011年启动11个村）^[7]。由此可见，这些贫困村仅是以最低水平的标准进行整村推进，需要后续跟进的项目都没能实现。

3.社会扶贫与政府扶贫衔接不足

（1）社会扶贫总体力量弱小

从武陵山片区自身来看，片区经济落后、企业弱小，本地企业自身的发展也比较艰难，企业自身的发展与扶贫开发之间的共赢道路还需要进一步探索。公益事业发展迟缓，没有形成强大的扶贫力量。从外界社会力量来看，非政府组织的参与有限，定点扶贫没有能够严格的实施。(www.daowen.com)

我们这里严格意义上来说是没有什么非政府组织提供援助的。我们县基本上没有大企业，所以你说社会扶贫我们这里基本上没有帮扶。去年的村里，我们的企业村企共建最多也就是捐款十几万，我们县本地的二十多个企业这样捐款，最多也就是200万，大部分企业都是有贷款，它能够给你十万就不错了。而外地的企业，比如武钢，他们根本就不参与我们当地事务。表面上说要三位一体，但社会帮扶这一块实际得到帮助的力量是非常弱的。（县扶贫干部访谈资料）

（2）社会扶贫力量分散

除专项扶贫、行业扶贫之外，各种参与主体以各种形式进行的扶贫都属于社会扶贫。这些主体分属不同部门管理和联系，相互之间联系很少，不利于信息的掌握、交流和资源的整合；一些非政府组织、企业、个人因为自己掌握着资金，往往绕开政府按照自己的方式和想法进行操作，在一定程度上缺乏目标性和有效性，导致扶贫效果不明显；政府主导的党建扶贫、集团扶贫与企业扶贫、社会组织扶贫、个人捐助扶贫等存在着产业、项目等交叉，却无法实现资金、技术、管理等的对接，影响扶贫的整体效果^[8]。

4.缺乏硬性的考核指标，三大扶贫模式衔接效果难以保障

要保证扶贫政策执行的效果，必须对扶贫进行有效的考核。在没有有效考核的情况下，三大扶贫模式衔接的有效性就无法判断，扶贫效果也就无法保证。《建始县区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》对该县新十年的扶贫开发做了总体的部属，明确了各部门工作的方向，并且制定了相关的指标。对于各部门之间的工作如何有效衔接，牵头部门、协同部门所需承担的责任还缺乏更为详细的说明。现有的考核指标比较泛化，更多的体现出区域发展，而益贫性体现不足。理论上来讲，区域规划是一种区域协调、区域合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限。在具体执行方面可能更重基础设施建设轻人口发展、重经济扶贫轻文化、生态扶贫，对扶贫资金的使用效率的关注和监测不够，项目跟踪绩效评估机制缺乏，协调力度不够。

三、武陵山片区专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有效衔接的政策建议

（一）突出武陵山片区扶贫开发工作的地位

连片特困地区的扶贫开发工作要统领农村工作全局。站在大扶贫格局的角度，各行业部门的常规工作与扶贫开发工作有着高度的重合性，二者并没有明确的边界，也无法分割，但是对各行业部门的常规工作与扶贫开发工作要有认识上的区分。各行业部门要树立扶贫开发的意识，将常规工作与扶贫开发有机结合，以扶贫开发作为开展项目、使用资金优先标准。在《区域发展与扶贫攻坚规划》、年度工作计划的实施过程当中，不能用常规工作目标的实现替代行业部门的扶贫任务。在当年全县扶贫开发任务的统筹下，各行业部门的项目安排和资金使用到了位，才能算达到了年度扶贫任务。

在行业部门参与扶贫开发实践的过程中难免会出现交叉，比如县级扶贫办与农业局在农业产业方面、县级扶贫办与交通局在扶贫道路方面，都存在一定的交叉。如果交叉的焦点具有某种利益性，那么这两个部门可能发生冲突和矛盾；如果交叉的焦点蕴藏着某种风险或责任，这两个部门可能互相推诿，不负责任。在这种情况下，应该明确相关部门的分工与责任，避免在利益上产生矛盾冲突，在风险和责任上相互推诿。地方扶贫部门在人员配备、部门地位应该得到相应提升，扶贫部门是以扶贫为专门工作的部门，要让他们在片区扶贫开发当中有能力牵头，引领各行业部门有序参与。

（二）建立完善协作平台，统一不同部门、不同层级的政策

从我国已有扶贫实践看，县一级扶贫开发领导小组在协调区域行动方面发挥了一定作用，但难以协调涉及区域发展的重大利益问题。县一级的各类扶贫资源主要依靠上级政府部门，工作依据也主要是上级政策，因此，从我国行政管理体制的现实出发，由省以上政府部门设立有权威的协调性机构，相对来说效果会更好，在制定片区扶贫规划、出台特殊支持政策、协调行业部门利益关系等方面发挥关键作用。武陵山片区扶贫开发是一项复杂的系统工程，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫涉及多方主体、多种力量，他们的有效衔接需要建立并完善协作平台。

现在武陵山连片特困地区区域发展与扶贫攻坚试点已经启动。在《规划》中提出设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，大力推进行政管理、要素市场、投融资体制等领域的改革。湖北省也成立了武陵山少数民族经济社会发展试验区，提出建立试验区项目审批绿色通道，加大项目资金整合创新力度。可以武陵山片区为平台，在武陵山片区采取类似改革开放初期设立经济特区的模式给予特殊政策支持。在此平台之下，整合扶贫政策与其他部委在连片特困地区实行的政策，同时整合各级政府部门的不同行动及计划。通过有效整合，增加用于开展扶贫开发工作之公共财政资源总量，提升相关部门行动的一致性。^[9]破除行业部门在扶贫项目审批、资金使用之间的界限，统一扶贫工程“旗号”，将国家级和省级更多的教育、交通、水利、文化、卫生等建设项目纳入“扶贫工程”的范围，明确哪些部门的哪些资金可以整合、怎样整合，增强资金整合的可操作性。

在资金整合方面，可以让县一级根据自己的实际拥有更灵活自主的权力。除重大项目由武陵山试验区这个层面进行审批立项外，资金管理、项目审批权限下放到县，大幅减少资金发放的中间环节，缩短扶贫资金的投放时间。通过项目集中规划、资金统一投放，以减少各部门各渠道扶贫资金使用的工作矛盾。有研究者认为，目前多数省的项目和资金管理部门把主要精力放在项目的审批和资金的分配上，对项目和资金的监督和检查则明显不够，导致扶贫资金在县乡两级被挪用的情况时有发生^[10]。因此对县一级下放权力的同时，要对资金使用实行更加严格的监管，对项目实行更严格的考核。杜绝资金的截留、挪用、渗漏。可以借鉴世界银行“西部扶贫项目”的制度建设经验，建立追溯报账制度。按照“先垫付，后报账”的原则，项目单位必须根据项目计划和相关实施步骤完成项目，并经过审查达标后，方可报账^[11]。

（三）拓宽投入渠道，提供更充足的资金支持

三大扶贫模式的有效衔接的基础是有充足的资金保障，减少资金缺口。从扶贫资金的分配构成来看，中央扶贫贴息贷款、中央财政扶贫资金、以工代赈资金、中央专项退耕还林还草工程补助是其主体构成。根据武陵山片区的财政收入状况，地方政府加大投入是有限的，需要加大中央财政资金对连片特困地区的支持力度，根据连片特困地区的贫困人口规模，提供相适应的扶贫资金。专项扶贫资金的新增部分应更多的向连片特困地区倾斜，提高中央专项建设资金投入比重，逐步取消连片特困地区县及县以下配套资金。面对武陵山片区扶贫开发的资金需求，即使地方政府与中央政府最大限度的投入，资金总量仍然会存在巨大的缺口。因此需要探索多元投入渠道。虽然中央一直比较重视贫困地区扶贫开发的多元投入机制，比如除专项扶贫、行业扶贫的各类资金外，还通过组织国有企业参与扶贫、鼓励东西协作扶贫等途径增加社会扶贫资金，但大部分资金在本质上仍是中央和地方财政资金的转移或再分配。这种渠道单一、非市场化、非社会化的扶贫资金筹措制度，不利于动员社会和贫困地区的资源加入农村扶贫^[12]。建议广泛开辟金融融资渠道，逐步推广村级发展互助资金，制定小额信贷扶贫政策和扶贫贷款担保制度，积极引进外资参与扶贫，鼓励城市工商资本参与贫困地区的扶贫开发，大力发展农村经济合作组织，探索建立新投资模式，解决扶贫投入不足的问题^[13]。充分利用武陵山片区的生态环境优势，建立健全生态补偿机制，努力争取碳交易扶贫项目，探索通过市场机制和财政政策将资源环境优势转变为扶贫投入稳定来源的有效途径。

（四）培育壮大社会扶贫力量

社会扶贫既是政府扶贫的补充，又是重要的组成部分，就武陵山片区的实际而言，社会扶贫是三大扶贫模式中的短板，其力量需要发展壮大。由扶贫政策扶持起来的本地企业，应该加强其社会责任意识，参与扶贫开发。在各类专业合作社、互助资金的基础上探索社会企业的发展模式，培育更多的社会组织，鼓励社会组织参与政府扶贫开发项目。在中央层面，提高帮扶水平，采取更有针对性的定点帮扶政策，如根据不同地方的特色产业，安排相应的国有大型企业进行帮扶。进一步深化东西协作扶贫，推动其向规范化制度化发展，加大协作帮扶力度，在东部发达省份与中西部欠发达省份结对帮扶的基础上，开展沿海发达地区县市与武陵山区县市结对帮扶工作，引进沿海地区先进经验和富裕资金，促进贫困山区的发展。

在社会扶贫的管理方面，首先应加快社会扶贫工作机构的建设，协调推进社会扶贫任务的落实，进一步强化社会扶贫机构职能，加强队伍建设；其次，应加强社会扶贫管理。包括资金使用、项目投向、效果监测等，针对不同类型的扶贫主体采用灵活的管理办法，由专门的社会扶贫部门来指导协调，确保社会扶贫能够瞄准贫困人口，除经济扶贫外更注重教育扶贫、智力扶贫、新闻扶贫、文化扶贫、生态扶贫等，提升贫困人口自我发展能力^[14]。第三，对于企业参与扶贫，不仅仅靠政府的引导和弘扬慈善精神，还要引导企业参与扶贫工作中与贫困人口形成利益共同体，比如在产业开发方面形成资金与劳动力的互补，实现共赢。

（五）保障贫困人口的参与

扶贫开发最基本目标应该是改善贫困人口的经济状况，促进其能力、观念、生计系统等方面的全面提升。三大扶贫模式的衔接应该符合贫困人口的真实需求，中国原有的贫困治理政策体系实际上是国家全能理念的产物，忽视个体及其生活所在地在贫困缓解的影响作用^[15]，然而扶贫成效的好坏，扶贫对象才最有发言权。在村级规划方面，贫困农民也只是在制定阶段有点发言权，真正实施起来之后，他们很少拥有管理和监督权力^[16]，孙立平等学者把一些忽视贫困人口意愿的扶贫开发工作概括为“逼民致富”。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫应该把政府的意志、社会的关爱与贫困人口的意愿有效衔接。相关的扶贫政策要通过多种途径向贫困人口宣传解释，在扶贫项目的规划上要尊重贫困人口的意愿，在扶贫项目的执行上要接受贫困人口的监督，在扶贫项目的评估上面要听取贫困人口的评价。鼓励贫困人口自力更生，积极利用专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的各类资源提升自己的综合能力，依靠自身的力量得到发展。必须始终坚持在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局中，按照主要用于扶持产业发展、提高农民素质、增强发展能力的新定位来规划和使用财政扶贫资金；必须始终坚持财政扶贫资金务必重点用于扶贫对象，不能简单和其他资金捆绑在一起，要防止把“特惠政策”变成“普惠政策”^[17]。

【注释】

[1]中共中央国务院，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（中发〔2011〕10号）。

[2]建始县2012年度重点贫困村整村推进实施方案

[3]杜双燕.新一轮西部大开发背景下贵州社会扶贫的机遇和挑战，理论与当代［J］，2011年第2期.

[4]赵曦等.中国农村扶贫资金管理问题研究，农村经济［J］，2009年第一期

[5]建始县向国务院扶贫办武陵山区扶贫规划编制调研组汇报材料

[6]建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011—2020年）

[7]中共建始县委，建始县人民政府：《创新机制克难奋进努力实现扶贫开发新突破》，2012年3月.

[8]杜双燕.新一轮西部大开发背景下贵州社会扶贫的机遇和挑战，理论与当代［J］，2011年第2期.

[9]MichaelDunford，Graham Meadows.聚焦最贫困地区的扶贫政策：创新治理.

[10]汪三贵.中国扶贫资金的管理体制和政策评价［J］，老区建设，2008年第3期.

[11]赵国芳.我国农村扶贫开发政策研究［D］，北京交通大学，2007.

[12]赵国芳.我国农村扶贫开发政策研究［D］，北京交通大学，2007.

[13]冀耿.内蒙古包头市社会扶贫工作研究［D］，西北农林科技大学，2011.

[14]杜双燕.新一轮西部大开发背景下贵州社会扶贫的机遇和挑战，理论与当代［J］，2011年第2期.

[15]梁柠欣.贫困研究之社会学研究范式的再思考.

[16]胡勇.武陵山区行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫规划衔接与组织方式创新.

[17]黄承伟：五论片区扶贫体系研究：片区扶贫规划特征及编制时需要把握的关键问题，中国扶贫，2011年第13期。