覃志敏

【摘要】21世纪第二个十年是中国全面建成小康社会关键时期，中国政府将连片特困地区扶贫攻坚作为缩小地区差距，消除贫困、促进共同富裕的重要战略举措。本报告通过对改革开放以来，中国区域协调发展与农村扶贫开发的回顾，阐明2008年国际金融危机爆发后全球消费市场萎缩等国际形势和东部沿海地区面临出口压力增大、生产要素成本增加困境等国内形势的深刻变化，实施连片特困地区扶贫攻坚，是执政党践行共同富裕政治承诺的有力表现，是缩小地区差距、实现区域协调发展的重要内容。之后，本报告详细阐述连片特困地区扶贫攻坚与区域协调发展的实质，在于促进连片特困地区加快发展。而连片特困地区加快发展既需要片区各中心城市与片区外其他区域经济的联动，更需要片区内形成地区经济协作的加强。为阐明连片特困地区扶贫攻坚，促进片区加快发展，进而推动区域协调，本报告以武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点为例，介绍武陵山片区点轴开发的空间布局、基础设施、产业发展、促进就业与农村人力资源开发等方面内容。最后，本报告通过武陵山片区恩施州建始县“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”实践说明在连片特困地区加快发展初期，区际间经济联动体系仍未完成，片区内地区经济协作未成体系的情况下，占片区绝大部分范围的非中心县（区）应将县域特色产业发展与扶贫攻坚结合作为区域经济发展的重点。通过“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”模式机制，培育地方农业特色产业，改善农村基础设施及农民生活条件，在推进贫困人口稳定脱贫的扶贫攻坚中逐步形成和完善县域特色产业体系，为今后片区内地区经济协作和区际经济联动奠定基础。

一、区域和区域协调发展

（一）区域类型及连片特困地区

区域是按照一定标准划分的有限空间范围。如今“区域”一词已成为众多学科及社会各界广泛使用的空间范畴。不同的学科对区域的含义各不相同，如地理学将区域理解为地球表面的地域单元，经济学将其理解为经济上相对完整的经济区，行政区是按照行政权力覆盖划分的有限空间范围。经济区域与行政区域有三种常见的关系。一是经济区域范围包含多个省（区、市），例如西部大开发中的区域包含了陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、贵州、西藏、广西、内蒙古12个省、自治区、直辖市。二是经济区出于某个省（区、市）范围内，例如2008年成立的广西北部湾经济区由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成。三是经济区有多个省（区、市）部分地区组成，如在新十年扶贫开发纲要中划出的武陵山连片特困地区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区）。2011年5月，中国政府制定实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年》（简称《纲要》）。在纲要中中国政府明确提出在未来十年将六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山片区、大兴安岭南麓山片区、燕山－太行山片区、吕梁山片区、大别山片区、罗霄山片区等区域的11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场。我国连片特困地区是根据贫困特征（因自然、民族、历史、政治等原因一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效的特殊类型贫困）、地理地貌特征、经济发展水平等标准划分出来的，大部分连片特困地区位于多省（区、市）交界带，是跨多省的经济区。

（二）连片开发与区域协调发展

区域协调发展解决的是区域之间的发展关系问题，即各区域在发展上孰先孰后、孰快孰慢，以及各区域经济发展中如何实现区域联动与合作等。区域是按照一定标准划定的有限空间范围。划分标准不同，区域范围可大可小，大的区域可以包含十几个省，小的区域也许只有几个乡村。如没有特别情况说明，本报告区域范围专指连片特困地区整个片区。而连片特困地区与区域协调发展而言，首先是连片特困地区与其他区域之间的协调发展（即区域间的协调发展），其实质是连片特困地区在与其他区域的联动中实现区域加快发展。这就要求连片特困地区在发展上立足片区资源优势，在与其他区域联动与合作中，实现区域经济加快发展，缩小连片特困地区与其他区域差距；其次是连片特困地区内各地区（市、县）之间的协调发展（即片区内的地区协调发展），其目标是通过片区内各地区的资源整合与经济协作，充分发挥片区内各地区比较优势，促进连片特困地区加快发展甚至跨越式发展。可见，以连片特困地区为研究对象的区域协调发展，包含了片区与其他区域的经济联动与合作和片区内各地区之间的资源整合与经济协作两个部分，通过片区内外的协调发展实现连片特困地区加快发展甚至跨越式发展，缩小区域发展差距。这既是中国全面建设小康社会关键时期缩小区域发展差距，促进共同富裕的政治要求，也是金融危机爆发背景下，扩大内需，转变经济增长方式的现实要求。连片特困地区等贫困地区既是我国发展最为滞后的地区之一，也是极具市场开发潜力的地区。新十年扶贫开发阶段，我国扶贫开发工作形式仍面临诸多挑战，扶贫开发工作需要创新工作体制机制，从促进贫困地区加快区域发展的高度重新审视扶贫工作，整合资源、连片开发，实现扶贫攻坚与区域加快发展的共赢。

二、区域协调发展的理论基础与内涵

（一）区域协调发展理论

在区域发展研究中，一般将区域发展理论划分为两种类型，即区域均衡发展理论和区域相对均衡发展理论（或动态协调发展理论）。

区域经济均衡发展理论模式强调在一个国家或地区中均衡布局生产力，对国民经济各部门（或地区）按照适当比例进行相当规模的社会投资，使各个行业（或地区）都发展起来，产生外在效益、规模经济效益以及相互依赖互为市场体系，以达到“大推进”的目的。其代表理论有罗森斯坦－罗丹（Paul N.Rosenstein—Rodan，1943）的大推进理论、纳克斯（Ragnar Nurkse，1953）的贫困恶性循环和平衡增长理论、纳尔逊（R.R Nelson）的“低水平均衡陷阱”理论等。与区域均衡发展理论模式不同，区域相对均衡发展的理论认为，在区域经济发展的初期阶段，发展中国家或某一区域不具备全面增长的资本和其他资源，区域经济发展不均衡是不可避免的，区域经济发展的不均衡是常态的，区域经济均衡发展可以通过区域经济快速发展地区的回流效应和扩散效应，帮助落后地区实现经济发展，逐步减小地区发展差距，实现地区发展趋同。下面将介绍几个主要的区域相对均衡发展理论。

1.增长极理论

增长极概念由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois.Perroux）首次提出。增长极并非普通意义上的地理空间，而是抽象意义上的“经济空间”。在经典文献《略论增长极概念》（1955）中，佩鲁指出，经济的增长以不同强度首先出现在增长点或增长极上，然后通过不同的渠道扩散，而且对整个经济具有不同终极影响^[1]。佩鲁将增长极界定为“给定环境中的一个推进型单元”，它是“与周围环境相结合的一种推进型单元”，推进型单元并非像城市或区域这样的地理单元，而是诸如厂商或产业这样的经济单元，而周围环境也是由一些增长极密切相联的厂商或产业所组成^[2]。佩鲁增长极理论的出发点是抽象的经济空间，后来的经济学家对其进行了扩展，如布代维尔（Boudville）将佩鲁增长极概念地理化。可见，强调非均衡发展的增长极理论强调的是由于某些主导产业部门或有创新能力的大企业在核心区或大城市的聚集，导致资本和技术的高度集中，形成规模经济，通过自身迅速增长对邻近地区产生强大扩散作用的“增长极”，带动邻近地区共同发展^[3]。

2.区域循环积累因果理论

瑞典经济学家缪尔达尔（Gunnar Myrdal）在《经济理论与不发达地区》（1957）一书中倡导循环积累因果原理，即经济发展过程在空间上不是同时发生和均匀扩散的，而是开始于一些条件较好的地区，区域间发展差异的出现，会进一步使发展快的地区发展更快，发展慢的地区相对发展得更慢，地区间经济发展水平的差异会进一步拉大。形成了“地理上的二元经济”，即发达地区和落后地区同时并存一国之内。他认为这主要是因为区域发展中产生两种效益：一是“回波效应”，表现为各生产要素受收益率差异吸引而向发达地区聚集，这不利于落后地区经济发展，反而造成落后地区经济衰退，区域发展差异拉大；二是“扩散效应”，表现在经济中心的经济扩张使得各生产要素流向落后地区，形成有利于落后地区发展的影响，区域发展差异缩小。他进一步指出，地区间相互作用的效应是回流效应和扩散效应的合效应，二者可以互相抵消，但在市场作用下，回流效应总是大于扩散效应，因此为防止积累性因果循环造成区域差异扩大，政府应制定相应的对策，采取一定的措施来拖动不发达地区发展，缩小区域发展差异。

3.区域不平衡增长理论

1958年，美国经济学家赫希曼（Albert Otto Hirschman）在《经济发展战略》一书中认为，经济进步不会在所有地方同时出现，而且它一出现，强有力的因素必然使经济增长集中于起始点附近区域。在发展的过程中，需要“增长点”或“增长极”的出现，说明经济增长过程中引起区域间发展不平衡性是不可避免的，而且区域发展不平衡也是任何地方进一步成长的条件。赫希曼认为，在经济不平衡增长过程中，发达地区经济的高速发展对于落后地区有诸多不利或有利影响。基于此，他提出了与回流效应和扩散效益相对应的极化效应和涓滴效应。他认为，经济不平衡发展的涓滴效应主要体现在：只要两个地区是互相补充的，发达地区经济发展必然产生对落后地区购买力和投资的增加，同时发达地区还可能吸收落后地区潜在失业人口，提高落后地区的边际劳动生产率即消费水平。极化效应则体现在：由于发达地区通过效率优势会通过市场竞争机制抑制落后地区相应的经济活动，同时发达地区的经济进步和选择性移民，会使落后地区关键技术人员和管理人员流出，而不是其隐性失业人员外流。赫希曼认为，要想在区域不平衡增长中发挥涓滴效应和抑制极化效应必须依靠政府的诱导性公共投资等经济决策。

4.区域倒U型发展理论

对于市场经济国家区域经济差距演变轨迹进行实证研究最为著名的是美国经济学家威廉姆逊（J.G.Williamson）提出的倒U型发展理论。威廉姆逊在其著名论文《区域不平衡与国家发展过程：一个描述模型》中，根据24个国家人均收入水平的加权变异系数作为地区经济发展水平差异的主要评价指标，以24个国家的横截面数据和10多个国家的短期时间序列数据，对国家不同发展阶段区域经济不平衡增长的变化趋势进行实证分析后，得出了区域经济发展变化的倒U型一般发展趋势：在国家经济发展的初期阶段，区域间经济增长差异逐渐扩大，即倾向于不均衡发展（即发散），非均衡过程是经济增长的必要条件；随着经济的继续发展，区域间不平衡将趋于稳定；当国民经济进入成熟阶段后，区域间发展差异则逐渐缩小，即倾向于均衡增长（即收敛），区域差距缩小也成为经济增长的必要条件。威廉姆逊认为，国家区域经济发展呈现倒U型变动趋势主要由人口迁移成本、投资收益率和国家发展目标（效率优先目标向全国福利目标的转变）。

5.比较优势理论与后发优势理论^[4]

比较优势理论由英国经济学家大卫·李嘉图在其代表作《政治经济学及赋税原理》中提出。他认为，国际贸易的基础是生产技术的相对差，以及由此产生的相对成本的差别。李嘉图的比较优势理论可以概述为：即使一个国家两种商品的生产率较之另一个国家都出于劣势，它仍可以通过生产和出口那些“与外国相比生产率差距相对较小”的产品，在国际分工中占有一席之地；而在每一种产品生产上都比其他国家绝对地具有高生产率的国家，也应该通过生产和出口“与外国相比生产率差距较大”的产品获取贸易利益。两个国家或地区都应该根据“两利相权取其重，两弊相权取其轻”（优势中的优势和劣势中的优势）的原则，集中生产并出口具有“比较优势”的产品，进口其具有“比较劣势”的产品。

后发优势理论是由美国经济史学家亚历山大·格申克龙于1962年创立。在其1952年发表的论文《历史视角下的经济后起性》中，他创立后起经济增长模型，并提出经济后起具有积极作用，它能系统地替代人们认定的工业增长的一些先决条件。后起国家或地区大多数情况下可以通过有别于先进国家或地区的方式和途径，达到先进国家或地区所显示出的工业化或状态，并通过学习、比较和选择的方式所产生的效果，使这些国家工业化具备在资源条件上的可选择性以及达到在时间上的节约，从而实现技术上、产业上、生产力发展某个环节上的跨越式发展。后起国家或地区的后发优势体现在自然资源、劳动力等多个方面。在未发展前，这些后发优势是潜在的。要将潜在优势转化为实际优势，这些国家或地区还需要具备稳定的政权结构、良好的制度环境、必要的基础设施等基本条件。

（二）区域协调发展的理论内涵

根据区域发展时间变量的长短，区域协调发展有广义和狭义之分。广义的协调发展也称为动态协调发展，指为使国家经济保持快速度发展，在经济发展初期选择市场发展条件好的地区给予政策和资金倾斜重点发展，并允许区域差距有所扩大，在经济发展进入成熟阶段后，随着经济的发展区域差距逐渐缩小，最终实现区域协调发展。可见，广义的区域协调发展是在时间序列上有先后的协调发展战略，其时间序列包含了威廉姆逊区域倒U型发展的整个过程。广义的区域协调发展不是全国各地齐头并进，而是各地在中央政府的支持下轮番的超高速、非均衡发展，在区域非均衡发展的时序进程中，效率与公平原则在不同时期得到“优先”（王琴梅，2007）。因此，必须结合区域经济发展的阶段性特征，在一定时期内突出相应的发展重点，扶持能够在较短时期内做到自立发展的区域或产业，培育区域自我发展能力，争取在一个不长的时期内实现整体经济的全面发展（曾坤生，2000）。正是基于广义区域协调发展内涵，部分学者将改革开放以来我国区域经济发展称为非均衡协调发展模式（高伯文，2004；吴焕新、肖万春，2005）。与广义区域协调发展不同，狭义协调发展更侧重于强调解决区域发展差距问题，即在区域差距扩大之后，在不抑制发达地区发展的前提下，充分发掘落后地区比较优势和后发优势，在区域发展上给予重点支持和政策倾斜，以实现落后地区加快发展甚至跨越式发展，缩小区域发展差距。可见，狭义区域协调发展在区域经济发展时间序列上属于威廉姆逊倒U型发展中的国民经济进入成熟后的倾向于均衡增长阶段。狭义区域协调发展着眼于区域共同发展，而不是同时发展。

三、改革开放后中国区域协调发展与农村扶贫开发

按照广义区域协调发展内涵，中国1978年至今实施的区域经济发展实践属于动态协调发展。从狭义区域协调发展看，我国区域协调发展则是从20世纪90年代特别是从中共十四大开始在发展模式上开始强调协调发展（陈映，2011：87）。改革开放以来，根据广义区域协调发展内涵，我国区域协调发展按照时间序列可以分为为三个阶段，即1978年至1990年东部沿海地区优先发展时期、1991年至1999年协调发展启动时期和2000年至今的协调发展全面实施时期。

（一）东部沿海优先发展与农村扶贫开发

从新中国成立到改革开发之前，我国基本上实行的是在国防安全目标下的区域均衡发展战略（董辅礽，1999:560）。20世纪70年代国际政治关系朝着积极方向调整，世界进入一个时代主题的转换时期。邓小平作出“和平与发展是当代世界的两大主题”的科学论断。中共十一届三中全会以后，党和国家将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，对内实施经济改革，对外实行开放。在区域发展战略思想上，邓小平先后提出了先富带后富和“两个大局”区域协调发展战略思想。在十一届三中全会闭幕会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”^[5]关于“两个大局”区域协调发展战略构想，邓小平指出“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”^[6]

这一时期，中国逐渐改变以往选择的高积累、低效率和过分紧缩人民消费的重工业发展战略，确立优先发展农业和消费品工业的经济发展战略（张磊等，2007:29）。政府率先启动了以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革。农村经济改革的成功，使各地区农业生产绝对量都有很大增长，第一产业产值在三次产业中比重出现上升的情况。农民生活水平也显著提高，很多地区农村基本解决温饱问题，贫困人口大幅减少。按照当时贫困标准，贫困人口1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。^[7]进入20世纪80年代中期，中国政府加紧了对外开放的步伐，将经济体制改革的重点由农村和农业转向城市和工业，重点开发和开放区位和经济发展条件相对较好的沿海地区。沿海地区充分利用其劳动力资源丰富且素质较高、科技力量较强，工业基础较好、对外交往方便等区位优势，积极走向国际市场，参与国际分工和国际交换，大力发展外向型劳动密集型产业。继1979年设立深圳、珠海、汕头、厦门经济特区后，20世纪80年代中后期中共中央和国务院又确定开放大连等14个沿海港口城市，在把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为经济开放区，并将辽东半岛和胶东半岛以及上海浦东确定为经济开放区。到1991年，在我国东部沿海由北到南1.8万公里海岸线的边缘地区，形成了遍及11个省、自治区与直辖市，总面积达42万平方公里的狭长前沿开放地带。在优惠政策上，中央政府对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、外资外贸、价格等方面给予一系列的特殊政策、优惠条件和方便措施，使经济特区、开放城市、开发区、开放区的经济活力和投资环境明显优于其他地区。在投资布局上也向东部沿海地区倾斜。1982年到1989年，东中西三大地带累计投资分别是1214.1亿元、712.2亿元和285.8亿元，各占累计总投资的48.5%、28.6%和11.5%，而其间的重点项目投资比例由东至西为1∶0.59∶0.24，近半数重点项目集中在东部（高伯文，2004:329）。

东部地区经济快速发展起来，而区域发展不平衡也日益明显。1985年，东、中、西三个地区人均国内生产总值比例为2.26∶1.15∶1，到1993年这一比例扩大为2.84∶1.25∶1，其中东、西部差距增加了25.66%，中、西部差距增加了8.70%（张磊等，2007:46）。在东部沿海快速发展，而贫困地区由于农业经济增长速度减慢，农民生活改善陷入停滞，与沿海地区农民的收入差距扩大。同时，由于贫困地区和贫困人口大部分分布在中、西部地区，如何促进贫困地区的经济发展、解决贫困问题成为区域经济发展战略的重要组成部分。为解决这些特殊贫困区域的贫困与发展问题，中央政府在继续对农村和贫困地区实施以往那些有利于经济、社会发展政策措施的同时，自1986年正式启动了直接针对贫困地区有计划、有组织的大规模扶贫开发计划。从中央到地方都成立了专门的扶贫开发机构，中央政府在全国确定了数百个重点扶持的贫困县并制定了专门的扶贫投资计划，通过区域开发或县域经济的发展来解决贫困问题。尽管20世纪80年代中后期，农村经济增长放缓下市场推动减贫力量减小，但由于政府的社会公共治理力量在贫困地区县域经济发展上积极有力推动，我国贫困人口仍在持续减少。

总体来看，20世纪80年代中期以前，由于农村经济体制改革的成功和农业持续增长释放出了极大的减贫效益；20世纪80年代中后期，国家改革的重心由农村和农业转向城市和工业，并进一步加大对经济发展条件好的东部沿海地区的投资和政策倾斜力度和广度，而贫困地区虽然实施了以县为单位的扶贫开发工作，但以东部沿海地区优先发展的外向型经济模式和全国统一市场未形成之下，东部沿海发达地区与内陆地区特别贫困地区缺乏互动，发达地区经济发展的扩散效应和带动效应不明显，贫困地区和贫困县经济发展缓慢，市场力量减贫效益降低，贫困人口的减少主要以政府为主体的社会治理力量推动为主。

（二）区域协调发展启动与八七扶贫攻坚

20世纪90年代初苏联解体，冷战结束，世界向多极化发展，国际形势总体趋向缓和，我国社会主义现代化建设迎来了更加有利的和平环境。同时世界科技革命和产业结构调整进程加快，亚太地区经济迅速发展，为我国对外开放和现代化建设提供了新的发展机遇。但经过20世纪80年代的东部沿海地区优先发展也使得地区差距扩大的趋势愈演愈烈。各地区之间经济总体实力差距、人均国民生产总值、地区消费水平差距都在呈现不断扩大的趋势，这已逐渐成为制约区域经济发展的关键问题。失衡的经济空间分布，对我国产生诸多不利影响：区域非均衡发展的极化效益日益明显，中西部人才和资金向东部地区转移，不利于中西地区自我发展能力的积累和提升，使中西部地区人才和资金向东部地区转移；东部地区与西部地区差距的拉大不利于全国统一市场的形成，还会影响到我国经济高速增长的可持续性；另外我国是多民族国家，区域发展差距过度扩大，落后地区得不到应有的扶持和帮助，会影响到民族团结和社会稳定。

针对区域差距过大产生的这些问题，中国政府把促进地区经济协调发展提高到重要的战略高度，逐步调整区域政策，确立地区经济协调发展的指导方针。1991年2月李鹏在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出“要按照统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，逐步实现生产力的合理布局”。“随着经济的发展，国家和经济发达地区都要努力帮助较不发达地区改变面貌，使各个地区都能得到发展，走共同富裕的道路”^[8]。1995年9月，中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”和2010年远景目标的建议》，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一。

为协调区域发展，国家对区域政策调整。政府实行全方位的对外开放政策，相继对外开放了一批沿边口岸城市、长江沿岸城市和内陆省会城市，设立三峡经济开放区等。优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。作为全国性基地的中西部资源开发项目，国家实行投资倾斜。跨地区的能源、交通、通信等重大基础设施项目，以国家投资为主进行建设。调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移。国家投资和产业布局政策如下：

1994年4月，国务院颁布并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，计划用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。《国家八七扶贫攻坚计划》中明确指出八七扶贫攻坚计划实施的目的是“为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕目标”。可见，八七扶贫攻坚计划既是我国在解决农村贫困问题的重大举措，更是区域协调发展和完成邓小平“三步走”发展战略的第二步重要战略部署。但在贫困地区开发过程中，一方面，由于上级政府是按照“公平原则”分配扶贫资金，而地方政府（贫困县）是按照“效益原则”使用资金，扶贫资金下达贫困县后，地方政府首先考虑将资金投向尽快促进地区经济整体实力增长和增加政府财政收入的项目上，因而导致经济增长与人们收入增长的不一致，对改善贫困人口生活状况的作用相对较小（董辅礽，1999：586）；另一方面，随着贫困人口的减少，贫困人口大多集中在分散、边远地区，县域经济增长的辐射力难以渗透。基于以上原因，1996年10月，中共中央、国务院发出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》指出“一定要做到：领导联系到村，帮扶到对口村，计划分解到村，资金安排到村，扶持措施到户，项目覆盖到户，真正使贫困户受益”。在扶贫攻坚措施上，加大中央财政投入，重点用于贫困地区基本农田、修建乡村公路、解决人畜饮水、推广科学技术和农民技术培训；把国家大型区域开发项目与扶贫结合起来，优先向集中连片的贫困地区安排水利、交通等基础设施建设和资源开发项目，带动当地农户就业，脱贫致富；改革扶贫资金的使用和管理方式，建立约束和激励机制，严格扶贫资金的审计制度，严禁挤占、挪用扶贫资金；积极推进扶贫协作和对口支援。

针对区域发展差距拉大，中央政府出台和实施的以能源、基建为主的有利于中西部地区发展政策或措施促进了中西部地区经济的发展，构筑了中西部与东部市场连接的桥梁基础，起到了抑制区域差距扩大趋势作用。但也应该看到，中西部地区经济快速发展主要是以省会城市等中心城镇为支撑点，贫困人口集中在更加分散、边远的地区，区域经济发展辐射力有限，市场力量减贫效益仍未发挥基础作用。政府为实现第二步战略目标，在实施八七扶贫攻坚计划过程中，更强调将扶贫资金用于基本农田、乡村公路、人畜饮水等有利于产生到村到户扶贫效益的项目，改善贫困人口生活条件。

（三）区域协调发展实施与连片特困地区扶贫攻坚

经过约20年国民经济持续快速健康发展，中国综合国力进一步增强，国内生产总值在2000年已达89404亿元，人均国民生产总值比1980年翻两番的任务已经超额完成。经济体制改革全面推进，社会主义市场经济体制初步建立。对外开放水平不断提高，全方位开放格局基本形成。我国迈向第三步走战略具备了良好的基础。就国民经济发展国际环境来看，世界科技革命迅猛发展，经济全球化趋势增强，许多国家积极推进产业结构调整，亚洲经济持续快速发展等等，2001年我国成功加入WTO等等，这些都为我国区域协调发展提供了历史性机遇。

为促进区域协调发展，2000年1月，中国政府成立西部地区开发领导小组实施西部大开发战略，对促进西部经济发展制定了一系列政策措施，并在能源、基础设施、生态环境等领域重点实施西气东输、西电东送、青藏铁路等一批重大项目工程。在实施西部大开发之后，中国政府又先后启动了振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，推进形成主体功能区，以及对民族地区、革命老区加大扶持力度等促进区域协调发展的重大发展战略。2007年8月，国务院正式批复《东北地区振兴规划》，提出经过10到15年的努力，将东部地区建设成为具有国际竞争力的装备制造基地、国家新型原材料和能源保障基地、国家重要商品粮和农牧业生产基地、国家重要的技术研发与创新基地和国家生态安全的重要保障区。为振兴东北老工业基地，近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列政策措施。2006年4月，中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。2007年1月，国务院办公厅下发《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部六省26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。这表明我国已经进入了区域协调发展战略全面实施的新阶段。

2001年中国政府颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，明确提出尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱，提高贫困人口的生活质量和综合素质为奋斗目标，并以贫困地区尚未解决温饱的贫困人口作为扶贫开发首要对象，以14.8万个贫困村为扶贫资金重点投入单位，开展整村推进、产业化扶贫和劳动力转移培训为主要扶贫方式的“三位一体”农村扶贫开发行动。这一时期的农村扶贫开发形成了市场、政府、社会组织三种力量合力推动农村减贫的新局面。市场力量干预主要体现在全球化的进一步深入，带来了东部沿海发达地区以及中西部生活城市出口导向型经济的进一步繁荣，大量贫困人口和贫困家庭离开村庄进入发达地区的劳动密集型产业的工厂车间，贫困家庭工资性收入逐渐成为最主要的家庭收入来源。政府以村为扶贫资金投入重点，将贫困村基础设施改善、产业发展、提高自我发展能力在整村推进实现整合，有效改善了贫困人口发展的环境和条件。期间，非政府组织（国际和国内）等社会扶贫力量借助政府以村为重点的扶贫契机，发挥其目标针对性强、扶贫效率高、扶贫成本低、组织结构灵活等优势通过与政府合作等多种方式参与到农村扶贫开发中，不仅丰富了社会治理力量推动农村减贫的实现机制，而且也起到了增加扶贫有效覆盖范围、提升国内扶贫开发水平等作用。2011年5月，中共中央、国务院制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，正式全面阐述了未来十年扶贫开发的总体要求、目标任务、对象范围和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障、组织领导等方面内容。纲要明确指出，六盘山区等14个集中连片特殊困难地区（简称连片特困地区）是未来十年扶贫攻坚的主战场。

四、连片特困地区扶贫攻坚与区域协调发展

（一）连片特困地区扶贫攻坚战略区域发展背景

进入新世纪，中央政府连续出台了振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等促进东、中、西三大地带协调持续发展的区域发展新战略。这些战略的实施加快了中西部和东北地区投资增长，促进了东、中、西部地区经济的联合与合作，初步形成了东、中、西部经济互相促进、优势互补的新格局。在2008年国际金融危机爆发之前，经济全球化仍迅猛推进，中国外向型经济仍然具有巨大发展空间，东部地区经济快速发展仍然是确保中国国民经济持续快速健康发展的关键。因此，国家在实施了促进中西部和东北地区加快发展的同时，从2003年以来先后批准上海外高桥、青岛、大连、宁波、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津保税区实行区港联动试点，鼓励东部地区率先发展。

2008年全球金融危机爆发，危机很快由金融领域影响至实体经济，世界经济发展步入低谷，全球特别是美欧诸国消费市场大幅萎缩。受国际金融危机和人民币升值压力增大影响，沿海地区企业正面临着国际订单大幅减少、要素成本上升、产业升级等巨大压力。而与沿海地区在资源利用、环境保护、技术含量等方面提出更高要求的市场准入门槛，中西部地区能源、矿产资源丰富，土地和劳动力供应相对充裕，要素成本低，加上西部大开发、促进东部崛起等战略的实施，中西部地区基础设施已经有较好的基础，投资环境在逐步改善，作为市场主体的沿海企业和产业向中西部转移的潜在趋势日益增强。与此同时，长期的东部地区优先发展，我国区域发展差距、城乡差距、居民收入差距的“三大差距”持续拉大。国家转变经济增长方式，扩大内需，加大农村扶贫开发力度，促进中西部地区特别是贫困地区发展，不仅全面建设小康社会目标顺利实现的现实需要，也是缩小区域发展差距，促进区域协调发展的内在要求。经过30多年的经济高速增长，国家综合国力显著增强，中国政府有能力和意愿为实现全面建设小康社会以及促进共同富裕等政治目标，加大对贫困地区扶持力度，提高贫困人口生活水平，促进贫困地区加快发展和缩小区域发展差距。

（二）连片特困地区扶贫攻坚战略的提出

《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》实施以来，我国扶贫开发取得新成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳定提高，贫困地区基础设施明显改善，农村居民生存和温饱问题基本解决。虽然我国扶贫开发工作取得新成就，但我国扶贫工作形式依然严峻，突出表现在扶贫标准偏低，“老少边穷”地区的特殊贫困问题突出，贫困人口相对脆弱，返贫压力增大，收入差距扩大，相对贫困问题凸显等等。2011年，国家将农村扶贫标准提高到人均纯收入2300元（2010年不变价），按照新标准，年末农村扶贫对象扩大到12238万人^[9]。旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中分布特征所替代，因为旧标准下有很多刚刚跨过绝对贫困线和解决温饱问题的低收入人口。

2011年4月，中共中央政治局召开会议研究部署农村扶贫开发工作，并审议《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。2011年11月底，中共中央召开的中央扶贫工作会议，会后正式颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，正式全面阐述了未来十年扶贫开发的总体要求、目标任务、对象范围和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障、组织领导等方面内容。新纲要明确指出，六盘山片区等14个集中连片特殊困难地区（简称连片特困地区）是未来十年扶贫攻坚的主战场。要加大投入和支持力度，“集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌”。“各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持”。^[10]由此，连片特困地区正式成为新阶段中国农村扶贫攻坚的焦点。这也表明，我国扶贫开发已经进入解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶级。在新形势下，以连片特困地区为扶贫攻坚主战场，不仅是我国社会主义市场经济发展的内在要求，是我国总体区域协调发展演变的必然结果，而且也是对扶贫开发思路方法、体制机制的改革创新。

（三）连片特困地区扶贫攻坚促进区域协调发展

中国当前仍处于社会主义发展初级阶段，区域协调既要落后地区（贫困地区）充分利用国际国内环境加快发展，同时也要保障东部等发达地区快速发展，因东部等发达地区是国家加大贫困地区投资力度的重要保障。可见，贫困地区实现加快发展甚至跨越式发展是区域协调发展成功的关键。区域协调发展的措施需要区域（连片特困地区）内各地区来实施。可见连片特困地区加快发展既需要片区内各地区（市、县、区）与其他区域（如沿海发达地区）加强合作，形成经济联动，也需要片区内各地区之间的资源整合与经济协作。根据区域点轴开发模式理论^[11]，连片特困地区加快发展需要培育增长极和增长轴线，形成由点带轴、由轴线带面的经济开发模式。而片区与其他区域的经济联动主要由经济基础较好、交通网络比较发达的增长极地区（往往也是区域的行政管理中心）来实现，而片区由点、轴带面的实现则主要有经济协作与以增长极为中心的地区经济协作来完成。

连片特困地区基础设施薄弱、生态环境脆弱，环境承载能力弱，大多数片区属于国家主体功能区域划分中的限制开发区或禁止开发区。这就决定了连片特困地区在区域加快发展过程中将旅游、农业特色产业等生态环境破坏少的产业作为区域发展的重点发展产业。这些产业的发展都与农村或农业有着密切关系。连片特困地区加快发展的产业选择为扶贫攻坚促进区域协调发展和城乡协调发展提出了现实要求。农村扶贫开发立足于地区优势资源，在片区发展空间布局基础上，以县为单位，整合资源，连片开发特色产业，既是片区区域加快发展的重要途径，也是贫困人口稳定脱贫的重要保障。

与以往扶贫开发注重消除贫困人口不同，新十年扶贫开发的工作部署将贫困地区经济加快发展提升到了至少是与消除贫困人口同样重要的高度，并通过大幅提高扶贫标准使扶贫攻坚目标与贫困地区经济加快发展同向。划定连片特困地区并将其作为新十年扶贫攻坚主战场则是在扶贫开发具体实施上能通过连片特困地区扶贫攻坚促进区域发展的制度创新。这从空间布局、基础设施建设、产业发展等区域发展传统内容被写入2011年10月国务院正式批准实施的第一个连片特困地区扶贫攻坚规划——《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》可以得到有力证明。

五、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚

区域协调发展最终还需要区域（连片特困地区）的各县域来具体实施和执行，即区域协调发展过程中不仅要各县域与片区外其他地区（如沿海发达地区等）进行经济联动，而且在连片特困地区内各县域与中心城市、各县域之间内需要进行经济协作，加强资源优化与整合。连片特困地区内各地区充分利用国家优惠政策和投资支持，以优势资源开发为重点，在区域间形成东西区域经济联动，在片区内加强地区经济协作，形成产业互动与联合。

2011年10月，国务院批准实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》。作为第一个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚试点，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先试先行，积累经验，为全国扶贫攻坚发挥示范作用。《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》从空间布局、基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护、改革创新、政策支持、组织实施等方面对区域发展与扶贫攻坚实施做总体规划。下面将以《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》为基础，从空间布局、基础设施建设、特色产业发展、改善农村基本生产生活、就业与农村人力资源开发五个方面来简要回顾武陵山片区的区域发展与扶贫攻坚。

（一）武陵山片区区域发展与扶贫攻规划范围

武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，也是重要的经济协作区。武陵山片区范围包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界的71个县（市、区），其中湖北11个县市（包括恩施土家族自治州及宜昌市的秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县）、湖南37个县市区（包括湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市及邵阳市的新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市，常德市的石门县，益阳市的安化县，娄底市的新化县、涟源市、冷水江市）、重庆7个县区（包括黔江区、酉阳土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、武隆县、石柱土家族自治县、丰都县）、贵州16个县市（包括铜仁地区及遵义市的正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县、余庆县）。国土面积17.18万平方公里。2010年末，总人口3645万人，其中城镇人口853万人，乡村人口2792万人。境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。

（二）武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的空间布局

武陵山片区贫困状况的特点是：贫困面广量大，贫困程度深；基础设施薄弱，市场体系不完善；经济发展水平低，特色产业滞后；社会事业发展滞后，基本公共服务不足；生态环境脆弱，承载能力有限；区域发展不平衡，城乡差距大。在区域加快发展空间布局上，武陵山片区依托铁路、高速公路，发挥中心城市辐射带动作用，加强与重庆主城区、武汉市、贵阳市、长沙市和长三角地区、成渝经济区、长株潭城市群、武汉城市圈等周边重要城市及重点经济区的经济联系，发展特色经济和优势产业，积极承接产业转移，促进人口适度聚集，加快工业化、城镇化进程，构建“六中心四轴线”经济带格局（见专栏1），形成互通性好、带动力强、城镇体系完善的主体攻坚结构。在片区交通主干道上，建设“两环四横五纵横”的交通综合网络（见专栏2）。^[12](www.daowen.com)

（三）特色产业发展

武陵山片区产业发展从资源优势、区位特点和产业基础出发，以市场为导向，加强产业协作，完善配套分工，加快产业结构调整，加大产业布局向贫困地区倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业。在旅游业方面，以中心城市为依托，构建特色旅游组团。以交通通道为纽带，以世界自然遗产旅游区和国家历史文化名城、国家级风景名胜区、国家级森林公园等重点旅游景区为依托，打造一条精品旅游路线。在农业特色产业方面，加快推进区域性特色农林产品基地建设，实施一批重大特色农林业项目，建设一批特色农林产业标准化良种繁育基地。大力发展中药材种植，建设一批符合中药材生产质量管理规范的生产基地。目前规划建设的有油茶基地、茶叶基地、蚕茧基地、烤烟基地、高山蔬菜基地、魔芋基地、柑橘基地、中药材基地等特色产业基地类型。

（四）改善农村基本生产生活条件

在城镇化方面，以县城和周边中心集镇为重点加快小城镇建设步伐，以小城镇为依托，科学布局，加快中心村建设。在改善农业生产条件方面，加快农村公路建设，所有乡镇到县城公路基本达到三级标准；因地制宜，加强灌溉渠道配套建设，修建一批小型农田水利设施，实施山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小水渠、小泵站“五小水利”工程，改善农业用水设施。加强土地整治和农田改造。开展坡改梯及坡面水系工程建设，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治以及水土流失综合治理。设施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，改善村民人居环境。

（五）促进就业与农村人力资源开发

将提高农村劳动者素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点，发展劳务经济，推进农村劳动力转移和农村人力资源开发。在促进就业与农村劳动力转移方面，合理调整就业结构，将二三产业作为扩展就业方向，调整片区三次产业结构，增加第三产业从业人员比重，扩宽就业渠道，完善就业服务，促进农村转移就业劳动者融入城市。在提高农村劳动者素质方面，采取本地院校与发达地区职业院校联合办学等多种形式，加强农村劳动者转移就业培训。积极培育“致富能手”“技术能手”等乡村人才，支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业技术培训，支持科研机构和企业深入农村，围绕产业发展开展技术推广和技能培训。

六、建始县扶贫攻坚促进区域发展实践考察分析

作为武陵山片区71个县（市、区）中的一个，建始县既与其他县（市、区）有着相似的贫困状况，而又并非武陵山片区区域发展起到辐射带动作用的“六中心城市”。因此，对建始县扶贫攻坚与区域加快具有特别重要的意义。其研究成果对于武陵山区65个非中心城市的县（市、区）具有极强的借鉴意义和启示，对武陵山片区区域发展带动扶贫攻坚，扶贫攻坚促进区域协调也有重要意义。

（一）建始县区域发展基本情况及贫困特征

1.建始县区域发展基本情况

建始县位于鄂西南山区北部，隶属于湖北省恩施土家族苗族自治州，是武陵山连片特困地区内的国家新阶段扶贫开发工作重点县。县域国土面积2666平方公里，辖4乡6镇，410个行政村。2010年末，总人口51万人，其中农业人口45.4万人，占总人口的89%，土家族、苗族等少数民族人口占总人口的比例为36.72%。境内山峦起伏，河谷山丘交错，垂直气候明显，冰雹、暴雨、泥石流、干旱等自然灾害多发。在交通上沪蓉西高速公路和宜万铁路横贯县境。在资源优势上，县境有煤、硫等矿产资源，是中国南方最大的日本落叶松出口生产和科研基地。在产业上是全国优质白肋烟出口生产基地县，全国重点产煤县。在文化上，有人类最早的直立人——“建始直立人”遗址，是土家族美丽传说《黄四姐》的故乡。2010年，全县完成生产总值39.42亿元，经济增长速度12.3%，城镇居民可支配收入10955元，农村居民可支配收入3242元，城乡收入差距大。三次产业结构由2005年的49.7∶16.5∶33.8调整到2010年的34.8∶26.9∶38.3，县域经济发展以第一产业为主导。2010年，全县10个乡镇卫生院建设基本完成，新型农村合作医疗参合率98%以上，城镇失业率低于4.5%。

2.建始县贫困状况与产业发展困境

建始县贫困现状和面临的主要困难表现在以下几个方面：一是贫困人口众多，贫困程度深。2010年底，建始县共登记贫困户59931户，贫困人口190139人，占全县农村人口的41.5%。五保户占全县贫困人口的26.1%。二是自然环境恶劣，自然灾害频发。建始县地处武陵山区，境内山峦起伏，河谷山丘交错，海拔高差达1877米，垂直气候明显，极易发生冰雹、泥石流、干旱等自然灾害。全县常年受灾人数在20万次以上。“一方水土养不活一方人”的现象普遍。三是基础设施落后。建始县交通闭塞，交通网络尚未形成，外接内联的大通道尚未打通，县乡公路等级低、断头路多，通行保障能力有限。饮水安全问题严重。截至2010年底，全县农村仍有29.27万人饮水不安全，占农村总人口的64.8%。农业基础设施薄弱且老化，抗灾能力弱。四是农业产业发展滞后。农业主导产业不突出，支柱产业作用不明显。近几年，建始县农业产业虽然得到一定发展，但产业发展大都属于原始生产、简单加工、粗放经营，与骨干发展要求差距大。农业规模化、集约化、商品化程度低，“户户种粮、家家养猪”，农业产业化发展不突出。^[13]

（二）建始县以扶贫攻坚促进区域协调发展实践的主要内容

如前所述，建始县属于国家级扶贫开发工作重点县，但并不是武陵山片区区域发展的中心城市，其县域经济也以第一和第三产业为主。可见，建始县的区域发展优势并不是以工业为核心的城市经济而是以特色农业产业化为重点的乡村经济。建始县农业经济的快速发展离不开武陵山片区中心城市（如恩施市等）的辐射和带动。而中心城市的辐射和带动与建始县农业特色产业化在不同区域顺利逐步推进密切相关。在全面建设小康社会的关键时期，建始县推动区域发展和完善扶贫攻坚举措在于“整村推进、连片开发”，即在区域发展空间布局上以村镇建设为中心，加强中心村镇建设投入力度，在区域产业培育上依托当地优势资源，以农业特色产业化为主打，提高扶贫对象自我发展能力。

1.以村镇为重点的连片开发扶贫攻坚布局

2002年以来，建始县在扶贫开发中摸索出了“四基兴村”的整村推进模式，即通过培植基础产业、改善基础设施、提高基本素质、建强基层组织，增强整村推进实效，加强中心村的村庄建设。培植基础产业指将把“整村推进”村的产业发展与全县“三线一区”（即209国道沿线区域的药材、烤烟、蔬菜产业带，318国道沿线区域的白肋烟、林果产业带，建官路沿线区域的魔芋、白肋烟、药材产业带，城郊的畜牧产业区）的产业布局统筹结合起来，把这些村作为农业产业化的板块基地和龙头企业发展的重点村给予积极引导和扶持，使之成为“三线一区”中的亮点和示范；改善基础设施指采取项目倾斜、单位帮扶、引企进村、发动群众参与等多种措施，加大了村级公路、农业水利设施、人畜饮水、供电、通信、电视等基础设施的建设力度，全力推进了以“五改三建”（改水、改厕、改厨、改路、改栏，建家、建池、建园）为重点内容的生态家园建设；提高基本素质指通过创办农民成人技术学校、建立科技图书室、培养科技示范户、建立农村专业合作组织和农业技术协会等形式，加大了农业技术和实用技术的培训、推广、应用力度，为贫困村培养了一大批科技明白人，电脑农业逐步得到推广；建强基层组织指将经常性建设与重点帮扶相结合，组织部分县直机关总支部（或支部）对重点贫困村党支部实行“一对一”帮扶。重点加大村支两委班子建设力度，坚持将有“双带”能力的农村党员选进村干部队伍。

“四基兴村”乡村建设模式在建始县被国务院扶贫办确定为湖北省2008年唯一“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的试点县后得到进一步发展，村镇建设更具有区域规划性。这期间，建始县选择试点乡镇、统筹规划、整合资金对规划区域的村镇进行了重点建设。经过2008年开始的“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”基础上，建始县的《建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011－2020年）》将城镇化的重心放在经济发展优势明显的重点乡镇（高坪、红岩、花坪、景阳、官店等）和中心村（人口较为集中、商贸活跃等行政村），通过进一步改善村镇或集镇的基础设施条件，增强区域发展动力，扩大经济辐射和带动效应。

2.依托地区优势资源发展基础农业特色产业

农业发展对于减少贫困人口具有重要的作用。对于山多地少的贫困山区而言，农业特色产业成为发挥农业增加贫困人口收入的重要途径。建始县的农业特色产业发展与整村推进紧密结合，发展农业特色产业成为整村推进的“四基兴村”的重要“一基”即“培植基础产业”。在“四基兴村”的整村推进实施以来，建始县农业特色产业发展根据当地资源优势和特色，按照“一村一品”的思路，建设特色产业村，连点成线，连线成片，发展形成生猪、烟叶、魔芋、林果、茶叶五大产业带。

在农业特色产业的产业化经营中，建始县在“一村一品”思路的基础上形成了“以企带村、以村促企、村企共建”的农业产业化发展思路，在贫困户与企业的连接方式上探索出了“企业＋合作社＋基地＋农户”、“公司＋基地＋农户”等公司加农户农业产业组织形式，形成了花坪乡猕猴桃基地等特色产业发展基地，为农户稳定增收奠定了基础。如花坪乡猕猴桃产业发展区域包括长槽、村坊、校场、石马、蔡家、周塘共6个中心村，企业（益寿天然果品公司）为贫困农户提供“四包服务”即包供种苗、包种植技术、包产品销售、包最低保护价。由于贫困农户缺乏科学的种植猕猴桃技术，益寿天然果品公司聘请猕猴桃专家作为技术顾问，组成由生产部门经理、农技师、农民技术员为成员的三农科技服务队。服务队按照猕猴桃成长时段，分区域对种植农户进行科技培训。在农户猕猴桃销售方面，益寿天然果品公司在工商部门工作指导下与果农签订订单合同，并派车、派人、派包装，做到农户足不出户就能够销售产品。^[14]

3.以农业产业发展为重心逐步改善基础设施

基础设施薄弱是制约贫困山区经济社会发展最为关键的因素，也是贫困群众最为关心最为迫切需要解决的现实问题。贫困山区基础设施建设难度大、修建和维护成本高。在基础设施建设资金有限的情况下，如何规划布局基础设施建设显得尤为重要。建始县在基础设施建设方面采取了“产业发展是核心，基础设施要先行”和“产业发展到哪里，基础设施跟进到哪里”的思路，采取逐村突破，集中连片贯通，实现基础设施建设推动产业发展，产业发展带动基础设施提档升级的共赢目标。这种以产业发展为重心的乡村基础设施建设思路，能够有效解决贫困山区基础设施建成后因缺乏维护经费等造成基础设施维护跟不上的难题。

建始县的基础设施建设内容主要有两个部分，一是进行水电路等基础设施建设，着力解决试点规划区域农民行路难、饮水难等问题。修、建通村公路、村组公路，使试点区域15个村有123个村实现通水泥路，并形成经济循环路；通过整修、新建水池，安装水管饮水管道，80%以上农户的饮水条件得到明显改善；整合资源，将电力、邮电等行业部门项目在试点规划区域集中实施，改善试点区域的用电、信息通信等条件，实现试点村庄全部通电、通邮电、通电话、通广播。二是实施五改三建（改水、改厕、改厨、改路、改栏，建家、建池、建园）为重点的生态家园建设，改善试点区域农民生活条件。

4.以增强自我发展能力为目标的农民基本素质培训

位于山区的建始县，山峦叠嶂，山林多，耕地少，人地矛盾突出。为提高扶贫对象自我发展能力，建始县将农民基本素质培训分为两类，即促进农村劳动力转移就业与提高农村劳动力素质。一是促进就业与农村劳动力转移。建始县根据国务院扶贫办、财政部《关于开展“雨露计划”实施改革试点工作通知》（国开发办［2010］66号）和湖北省扶贫办、财政厅《关于加强雨露计划管理改革完善实施方式的意见》（鄂政扶发［2011］46号），实施雨露计划改革工作。通过对贫困家庭子女接受职业教育和贫困劳动力参加技能培训进行直接补贴，引导和鼓励贫困家庭子女在完成九年义务教育和普通高中教育后，继续接受中、高等职业教育或一年以上（含一年）职业技术培训。这表明贫困家庭子女成为“雨露计划”帮扶和支助的重点对象。就业与促进农村劳动力转移主要通过鼓励有能力转移就业贫困家庭年轻成员（一般为女子）通过就业技能培训转移到以乡集镇为主阵地的就业平台。当然，贫困家庭子女就业与转移的成功还有赖于县内劳动力密集型企业、服务业，开发旅游等的大力推进和发展。二是提高农村劳动者素质。贫困地区农业现代化离不开农村劳动者素质的提升。着力培育种养业能手、能工巧匠等乡土人才，形成一批“致富能人”、“技术能手”，发挥乡土人才在农村的示范、引领作用，引导农民群众摆脱传统观念束缚，转变经营方式，发展农村现代经济。农村实用技术培训是培育乡土人才，提高农村劳动者素质的重要内容。在培训模式上应该灵活多样，可以是政府定期组织本县科研机构和科技人员到农村进行现场示范、指导农业科技的应用，也可以是农业产业化发展，引起企业，通过“村企共建”活动，引导企业利用自身信息和技术优势，围绕产业发展开展技术推广和技能培训。

5.以增强政治功能和经济功能为重点的基层组织建设

“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点中，建强基层组织成为“四基兴村”一项重要内容。需要强调的是这里的基层组织指行政村或自然村的村党支部和村民委员会，而不是仅指中国共产党党章规定的村支部。因此，农村基层组织的服务范围不仅包括党支部的所有事物还包括村委会治理村庄的所有事物。在建强基层组织中建始县主要采取了三种方式。一是建强村级班子。把经常性建设与结对帮扶相结合，加大村支“两委”班子建设力度，吸纳“双带”（带头致富、带领农民致富）能力强的优秀青年进入村干部队伍，选配年富力强、群众基础好的同志担任村党支部书记，县直各机关总支部（支部）对重点贫困村支部实行一对一帮扶，增强村级组织的凝聚力、创造力和战斗力。二是加强村级阵地（村党支部和村委会议事、办公、宣传和实施村级管理活动的根据地）建设。对贫困村村委会阵地进行修建完善，建立健全村民代表议事、村务公开、民主理财等管理制度，做到“议事有阵地、决策有场所、村务有公开、服务有地方、办事有制度”。三是改善工作方法。制定实施了一些新的村支两委工作方法。例如在发展农业产业补贴方法方式上，改变过去一切物资由政府买单免费发放给农民的做法，由企业和农民自筹种苗、水泥桩等款项，完成后再按照一定比例进行补贴。

（三）建始县以扶贫攻坚促进区域协调发展的分析

武陵山片区也是跨省交界区和少数民族聚集区。在以往的发展模式中片区由于处于各省（直辖市）的边缘地带，受到各省（直辖市）的增长极（省会城市）的辐射和带动少，断头路多，综合交通网络不发达，经济发展滞后，区域开发处于点轴开发和增长极开发模式阶段。因此，武陵山片区区域发展空间布局上构建“六中心四轴线”的点轴开发经济格局。建始县并非武陵山片区点轴开发模式的中心城市，交通网络不完善，近几年来以培育县域主导特色产业为重点，根据各乡镇农业资源状况，合理规划产业发展布局，逐步形成生猪、烟叶、魔芋、林果、茶叶五大产业带。在武陵山片区中心城市之间交通网络还未形成，扩散效应还未明显的情况下，建始县以村镇特色产业发展为中心，改善村镇基础设施及农村生产生活条件，既实现了贫困人口的稳定脱贫，也为今后与其他地区产业协作与经济联动打下了基础。可见，在区域内各地区协作还处于初期阶段，非中心城市的县区强调县内各村镇产业资源的整合与连片开发，既是片区扶贫攻坚的需要，也是片区各地区深化经济合作的前提。建始县在特色产业资源的整合与连片开发上形成了比较合理的规划，并在一部分村镇的实施中已产生了一定的效应，但其特色产业仍处于产业化发展初期，产业化组织体系、产业保险体系等仍需要进一步调整和完善。

参考文献

［1］邓小平，《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年。

［2］邓小平，《邓小平文选》第三卷，1993年。

［3］董辅礽主编，《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社，1999年。

［4］高伯文，《中国共产党区域经济思想研究》，中共党史出版社，2004年。

［5］吴传清主编，《区域经济学原理》，武汉大学出版社，2008年。

［6］陈映，《论共同富裕与区域经济非均衡协调发展》，人民出版社，2011年。

［7］王琴梅，《分享改进论：转型期区域非均衡协调发展的机制研究》，人民出版社，2007年。

［8］张磊、黄承伟、汪三贵，《中国扶贫开发历程（1949－2005年）》，中国财政经济出版社，2007年。

［9］《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，人民出版社，2011年。

［10］李仁贵，《区域经济发展中的增长极理论与政策研究》，《经济研究》，1988年第9期。

［11］曾坤生，《论区域经济动态协调发展》，《中国软科学》，2000年第4期。

［12］吴焕新、肖万春，《论邓小平“三沿”区域经济非均衡协调发展战略思想》，《湖南文理学院学报》（社会科学版），2005年第6期。

【注释】

[1]吴传清主编，《区域经济学原理》，武汉：武汉大学出版社，2008年，第80页。

[2]李仁贵，《区域经济发展中的增长极理论与政策研究》，《经济研究》，1988年第9期。

[3]陈映，《论共同富裕与区域经济非均衡协调发展》，北京：人民出版社，2011年，第52页。

[4]陈映，《论共同富裕与区域经济非均衡协调发展》，北京：人民出版社，2011年，第58－59页。

[5]《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第152页.

[6]《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年，第277－278页.

[7]《中国农村扶贫开发概要》，http://www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm.

[8]李鹏：《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》，新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005－02/17/content_2587910.htm

[9]国家统计局：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm.

[10]《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，人民出版社，2011年。

[11]点轴开发模式主要内容为：在区域经济发展初期，合理选择增长极和各种交通线，并使产业有效地向极和轴线两侧布局，从而由点带轴、由轴带面地促进区域经济开发。

[12]《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》。

[13]见《建始县区域发展与扶贫攻坚设施规划（2011－2020年）》（内部材料）、《建始县扶贫特色优势产业发展规划》（内部材料）。

[14]建始县扶贫办提供：《村企共建产业富民——建始县益寿天然果品公司参与贫困建设纪实》（内部材料）、《村企攻坚工作总结》（内部材料）。