向家宇

连片特困地区扶贫是当前阶段中国扶贫攻坚的基本战略模式，其根本理念立足于“区域发展带动扶贫攻坚，扶贫攻坚促进区域发展”。连片特困地区扶贫模式是区域发展与扶贫攻坚相结合的实践应用。梳理区域发展与扶贫攻坚之间的关系，寻找二者结合的理论依据、历史进程及实践应用，是深刻认识和理解连片特困地区扶贫开发模式的前提和基础，也是推进集中连片扶贫开发实践的内在需要。

一、区域发展与扶贫攻坚相结合的理论准备

1.区域发展研究的演变历程

区域发展问题是整体意义上的发展问题在一定区域内的聚集和浓缩。起初的研究者们大多将区域作为一个空间概念，讨论在此空间范围内的增长问题。随着区域发展研究的演进，研究者们逐渐不满足于将区域单纯作为一个确定的空间，而更愿意将其作为一个能量交换与聚合的系统。作为系统的区域是“以人地关系为核心的地域系统，是社会经济系统与地理环境系统相互交织、相互作用而形成的复合系统”。“地理环境系统由环境要素（自然环境、人文环境和区域空间位置）、资源要素（自然资源、经济资源和社会资源）和基础设施三大系统复合而成。社会经济系统包括产业结构、科学技术和管理决策等”。当然，区域本身是一个弹性概念，区域大小取决于其观察点的大小。从国家的范围看，地方行政区域相似、相近的地理单元可以作为区域单位；从全球范围看，相邻或是发展水平相近的国家可以组合成区域。

从区域发展理论的纵向发展和当代区域发展理论的横向比较来看，区域发展理论的核心焦点始终是一个确定的议题，即区域发展是如何实现的？不同时期、不同学派的研究者以区域发展的条件、布局、过程、状态和前景为切入点，利用多样化的研究路径对区域发展展开了深入的讨论。

区域研究初期阶段的研究焦点主要在于区域内产业及城市社区的分布。杜能在其著作《孤立国》中讨论了农业产业的分布及聚集状况与其市场距离的关系；韦伯考察了工业生产聚集与生产成本之间的关系；克利斯泰勒1933年出版了《德国南部的中心地》，通过分析中心地的规模等级、职能类型与人口的关系，提出了三角形聚落分布、六边形市场区的高效市场网区域发展理论。

二十世纪四十年代以后，区域发展研究进入了增长的黄金时期。在这一时期，经济学家展开了关于经济平衡增长与不平衡增长的争论，越来越多的研究者认为，由于各区域不同的区位因素及资源状况，地区乃至部门之间的经济增长并不是保持平衡的。新古典经济学在这场争论中面临着极大的挑战，它所依据的平衡增长假设在经济发展的不平衡状况面前受到质疑。同时，这场论争带动了区域发展理论的兴起，输出基础理论、发展阶段论、循环累计因果论、增长极理论及梯度转移论都是建立在区域发展不平衡的基础上而提出的。新古典经济学家从普遍意义上论证了分工、资本、管理和创新等因素在经济增长中的效果，而这一阶段的区域发展研究者则从区域角度讨论了区域经济增长的条件、机制和过程。与古典区位论相比，这一阶段的区域发展理论更主要是从中观、宏观层次对区域发展进行的讨论。

从中观或宏观层面而言，区域发展是分阶段进行的，同时也是不均衡的，这是战后的区域发展阶段论主要观点。1949年，胡佛和费希尔发表了《区域经济成长研究》，认为区域经济的发展具有阶段性。1951年，罗斯托发表了《经济成长过程》一书，奠定了区域经济阶段性发展的理论基础。1965年，威廉姆森依据罗斯托的增长阶段论，利用20多个国家的有关统计资料，论证了随着经济增长和收入水平的提高，区域非均衡发展状态大体呈现为先扩大后缩小的“倒U”形变化趋势。从某种意义上说，区域发展阶段论调和了均衡增长与不均衡增长的对立，从时间和空间上对区域发展进行了重新思考。

既然区域发展是分阶段同时又是不均衡的，那么区域发展失衡的机制是什么？如何才能促进区域的整体发展和区域间的协调？随后的区域发展理论从不同的切入点回应了这些主题。缪尔达尔（Myrdal）和卡尔多（Kaldor）的循环因果积累原理比较系统地回应了区域之间的发展失衡问题。他们认为，市场本身就是一个区域发展不平衡的系统，区域发展过程中出现的二元结构是市场机制的作用。在市场经济条件下，生产要素是自由流动的，由于生产要素的地区差别，区域之间的发展必定是不平衡的。极化效应导致欠发达地区的要素如劳动力、资本、技术、资源向发达地区流动，从而进一步拉大区域差距。

区域如何才能实现发展？区域内存在哪些与发展相关的效用机制？这是输出基础理论和增长极理论主要考察的问题。道格拉斯·诺思（North，Douglass）在其论文《区位理论与区域经济增长》（1955）中提出了区域经济发展的输出基础理论。按照诺思的观点，自给性部门不具备自发增长的能力。输出基础部门则随着外部需求的扩大而扩张，当它为地方经济带来额外收入时，其他部门也会随之相应扩张；一个区域要求得发展，关键在于能否在该区域建立起输出基础产业（包括所有的区域外部需求导向的产业活动），而此产业又决定于它在生产和销售成本等方面对其他区域所拥有的比较优势。

以法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Fransiors Perroux）的增长极理论为代表，多数区域发展研究者相信区域发展过程中必然有区域内部的部门、产业之间的极化作用和辐射效应相伴随。从更大的范围看，区域之间的发展也离不开发展程度不同的区域之间持续进行的梯度转移过程。正如发展经济学家艾伯特·赫希曼（Hirschman，Albert O）就在其代表作《经济发展战略》（1958）中说道：对于任何具有较高收入水平的经济来说，它“必定而且将会在一个或几个区域实力中心首先发展；而在发展过程中，增长点或增长极出现的必要性意味着增长在国际间与区际间的不平等是增长本身不可避免的伴生物和条件”。因此，在赫希曼看来，区域发展不平衡是区域发展过程中的必然显现，但通过他所提出的联系效应理论（主要包括极化效应和涓流效应），作为整体的区域最终能够得到发展。事实上，这种思想在弗里德曼的中心－外围理论以及弗农（Vernon，R）等学者提出的梯度转移论中也有所体现，他们认同区域发展不平衡最终能实现区域整体发展的思路。

战后的区域发展理论在讨论如何实现区域整体发展时，比较倾向于认可两种基本路径，一是区域发展过程中本身存在所谓“涓滴效应”或曰“辐射效应”，即通过发达地区带动、辐射，借助劳动力转移、资金流动、管理手段和价值观念的现代化等手段促进欠发达地区发展；二是通过政府的宏观调节，采用税收、投资、财政制定经济政策等手段帮扶欠发达地区快速发展。

二十世纪后二十年，全球经济与社会发展格局发生了显著变化。一方面，发达国家与发展中国家之间的差距越来越大，极大的富裕繁荣与极端的贫困落后继续伴随着经济的高速增长，贫困问题越来越成为一个突出的社会问题；另一方面，新的区域经济现象出现，以现代化通讯交通和尖端知识为基础的产业聚集区（如美国加利福利亚的硅谷）出现，传统的区域理论在面对新经济现象时失去了解释力。这种力量推动了区域发展理论向前发展，产生了区域可持续发展理论、产业集群理论和新经济地理学。

区域可持续发展理论是在反思传统经济发展理论的基础上提出来的。研究者们注意到经济增长与发展在根本内涵上的差别所在，认识到增长并不等于发展，也根本不能替代发展。真正的发展应该是人口、资源、环境的协调整合，应该在经济、社会、生态三个范畴内实现均衡。20世纪80年代以来，一些国际性组织如世界银行等也开始建立起一套测量可持续发展的指标体系，用来对发展状况进行监测。可以说，区域可持续发展是对区域现代化过程进行理性反思的产物。它集中关注区域发展的质量以及未来。产业集群理论则从企业、企业网络、集群产业所属的文化以及企业发展的资源与便利性等方面研究了区域产业集群的来源及特征。也有研究者（波特，1990）将产业集群与国家竞争优势进行了关联性考察，指出了产业集群在提升作为大区域的国家在国际市场中的竞争力效应。以克鲁格曼为主要代表的新经济地理学派通过发展新的分析工具和分析模型，采用不完全竞争、报酬递增和多样化需求假设来分析产业集群现象，将区域经济发展问题纳入到主流经济学的研究中。通过分析报酬递增规律，新经济地理学增强了对区域集群现象的解释力，给出了从空间角度解释区域经济现象的有效路径。

2.发展与减贫的关系研究简述

发展与减贫是一对紧密相连的概念范畴，国内外学者对两者之间的关系进行了广泛的研究，研究的焦点集中在发展到底能不能对减贫作出贡献。迄今为止，这方面的争论还在继续。

争论的一方认为经济增长有利于减少贫困。这种论点建立在经济增长带来的“涓滴效应”假定，即通过资本积累实现的经济增长将对穷人起到“涓滴”作用，增长过程中的经济活动会为贫困者创造更多的就业机会，从而增加贫困者收入，同时增长带来的财政税收为政府的财政转移支付提供更多的积累。持这种观点的研究者主要包括Ahluwalia（1979），Fields（1980），Demery和Squire（1995），Roemer和Gugerty（1997），Ravallion和Chen（1997），Bhalla（2001），Dollar和Kraay（2002）等。世界银行（2006）通过对拉丁美洲和加勒比海地区国家的经济增长与贫困变动之间关系研究也表明，经济增长与贫困减少之间存在显著地正相关。

经济增长对减贫的正效应引起了许多研究者的质疑和批评。批评者主要从两个方面说明了经济增长与减贫的关系。一是经济增长论者所谓的“涓滴效应”不是能自动发生的，它受到一系列条件和环境的影响，包括经济环境、自然条件、文化风俗习惯、制度安排等^[1]。正如Adelman和Morris在其研究中指出：“在低收入国家，没有自动的或者甚至可能的针对人口中最贫困的部分的经济增长所得利益的涓滴效应。相反，作为增长的结果，穷人的绝对状态趋于恶化。”二是经济增长过程中的分配不均衡抵消了增长对减贫的正向作用。Beck、Demirguc－Kunt和Levine（2004）进一步发现，如果经济增长的分配效应偏向穷人的话，增长的减贫效果将会更好。

西方国家关于增长与减贫的研究路径和研究结论对中国的贫困研究产生了较大的影响。通过对经济增长与贫困减少的研究，多数研究者认为改革开放以来的经济增长对中国减贫作出了较大的贡献，但经济增长过程中的不平等减低了增长对减贫的作用（魏众、B.古斯塔夫森，1998；陈少华、王燕，2001；林伯强，2003）。与之不同的是，研究者在这个主题的研究中引入了更多的变量，同时加入了时间变量分析，例如陈少华、王燕认为人力资本的不均衡对减贫产生了显著的影响；张全红、张建华（2007）论证了乡—城人口流动是减少贫困的主要动力；胡鞍钢（2006）指出了20世纪80年代中期以来因收入分配不公导致了贫困人口受益比重下降，获取收入机会减少；陈立中、张建华（2007）论证了中国经济发展的不同阶段中增长与减贫能力之间关系的差异；张平和祁永安（2009）通过对少数民族地区经济增长、产业结构与贫困状况的研究指出少数民族地区的减贫不能完全依靠市场，国家应加强对少数民族地区贫困状态的干预；李石新（2010）通过对改革开放以来经济发展、经济结构变动及经济发展质量与贫困减少之间的分析指出，改革开放以来的经济增长极大地推动了农村贫困减少，经济发展结构（农业发展结构、就业结构、城乡人口结构及所有制结构）对农村贫困率下降有显著影响；同时，改革开放以来经济增长中的收入不公平现象也减少了经济增长对减贫的积极作用。

以上关于中西研究者对发展与贫困之间关系研究的梳理证明了经济增长对减贫确实具有积极影响，但我们应重视经济增长中的不公平分配。增长是减贫的必要条件，但不是充分条件。关于中国经济增长与减贫的关系研究更是表明，政府应对经济增长进行适当干预，减少经济增长过程中的不公正分配现象，充分考虑到人力资本、经济结构、增长质量、性别、民族等要素在减贫过程中的作用。

二、发展、扶贫与中国的贫困减少

发展与贫困之间的关系研究已经到了一个非常成熟的阶段，关于二者之间关系的研究路径也基本定型。但我们认为，发展与减贫之间的关系不能局限于从结果上讨论二者的关系，对发展与减贫的关系研究可以是多维度、多面向的，尤其是要注重从过程上讨论二者之间的关联和影响效应。关于发展与减贫的经济学研究往往从经济发展总量、增长速度、贫困发生率、不平等程度等概念来寻找关联。而实际上，国家的发展是由该国的发展理念、发展政策和模式、起始条件等因素决定的，发展也是分阶段、有步骤的。在国家的减贫历程中，各个阶段的发展政策模式、发展战略及其发展阶段都会对减贫形成不同的影响。基于这种考虑，我们将中国的发展与减贫之间的关系进行历史变迁的制度性分析，可能会有助于我们深刻理解中国范围内发展与减贫之间的关联。

新中国成立以来的60年间，中国的经济社会建设取得了巨大的成就，经济总量和人均收入有了显著提高，各类社会保障和救助制度基本健全，城乡基础设施、公共服务水平和质量得到明显改善。在此期间，先后经历了几个不同的阶段，采取了不同的发展战略。在经济体制上，先后经历了计划经济体制和市场经济体制；在城乡、工农格局上，先后经历了农村支持城市、农业支持工业的阶段；在区域发展战略上，先后经历了改革开放以前的重点发展中西部，改革开放以后的优先发展东部沿海地区到区域协调发展战略；在经济社会关系上，经历了从强调经济增长到强调经济社会协调发展的转变。

中国真正意义上制度化、组织化的反贫困工作始于1986年，以国务院贫困地区经济开发领导小组的成立为标志性转折点。在此之前，政府也制定了一些针对贫困人群和贫困区域的保护、开发政策，采取了相应的措施，尤其是改革开放以后的“三西”建设和以工代赈项目。但迫于当时的整体发展水平和发展战略，之前的扶贫工作力度较小、范围也比较狭窄，基本不能应对中国贫困面大、贫困程度深的贫困现实。制度化、组织化的扶贫工作启动以来，扶贫工作有了开展大规模减贫工程的组织和制度保障，扶贫系统对贫困问题进行了系统全面的研究，通过争取国家政策、协调部门关系加大了反贫困资金的投入，丰富了反贫困的手段措施，中国的减贫事业取得了巨大的成就。

鉴于新中国成立60多年以来发展历程的复杂性和发展成果的显著性，以及中国反贫困道路的阶段性特征，我们将中国的发展历程、扶贫阶段与贫困状态演变进行一个简单的阶段性关联分析。在这个分析中，我们将新中国成立以来的减贫历程粗略分为三个阶段，即主要依靠经济增长减贫阶段，经济增长与扶贫工作共同作用减贫，经济社会和谐发展与扶贫工作一体化减贫。我们希望此种分析方法能够对本章的区域发展与扶贫开发的关系研究提供一些思考的基础。

1.主要依靠经济增长减贫阶段（1978—1985）

新中国成立以来直至改革开放以前的三十年间，贫困是一种普遍现象，也是当时中国的基本国情。迫于当时贫穷落后的状况，中国政府选择了通过计划经济体制优先发展重工业的基本发展战略，缩小与先进国家的差距。由于新中国成立初期可利用的发展资源稀缺，甚至连基本的粮食供应都成问题，农村和农业成为了国家发展战略的牺牲品。农村支撑城市、农业支持工业的发展结构构成了改革开放以前的基本发展模式。国家通过粮食统购统销制度、限制人口流动的户籍管理制度以及农村合作社、人民公社制度保证了城市和工业尤其是重工业的发展。在这种发展模式下，普遍存在的农村贫困问题成为中国发展战略的一个附属品，并没有从制度上得到国家重视。

由于缺乏政策、制度上的供给，加之贫困面广、贫困程度深的严峻现实，以及随后经历了自然灾害、大跃进、文化大革命的冲击，中国农村的贫困问题没有得到大范围的解决。尽管这期间政府也采取了一些促进农村生产发展的措施诸如基础建设、建立农村科技服务网络、建立农村合作信用体系、改善农村的基础教育和医疗卫生条件、建立了以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系，但这些措施的效率在当时复杂的国内政治环境下并没有持续高效地发挥出来，加之人口多、底子薄的发展基础，中国经济尤其是农村经济并没有得到较大程度的改观。截至1978年，中国仍有2.5亿贫困人口。

1978年，中国启动了大规模的经济体制改革，市场经济体制取代计划经济体制成为主导中国经济增长的基本动力。中国政府认识到片面发展重工业对国民经济和农村的负面影响，对国民经济结构进行调整，确立了优先发展消费品工业的经济发展战略。逐步改革农村经济体制，包括解散人民公社、建立家庭联产承包责任制、取消统购统销、提高农产品价格等。同时实行对外开放，并将其作为一项基本国策。这种体制使得全国经济释放出了巨大的活力，1978年到1985年间，中国经济建设取得了巨大成就。人均国内生产总值由1979年的353元上升到1985年的584元，7年增长1.65倍，年增长速度保持在8.75%^[2]。农村居民消费水平由1979年的158元增加到347元^[3]。与此同时，为了推动农村教育的发展，国家出台了一系列的教育改革政策，包括1980年出台的《关于普及小学教育的若干决定》《关于中等教育结构改革的决定》，1983年出台的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》等。这些针对农村教育的决定和通知极大地促进了农村教育的快速发展，同时也为后来的教育体制改革打下了良好的基础。

在注重体制改革和经济发展的同时，国家对贫困问题的认识程度在这一阶段有了很大提高。1970年代末期以后，贫困问题开始进入政府的视野，扶贫成为中华人民共和国政府相对独立的一项事业，并且显示出越来越重要的社会意义与影响，成为国家退出过程中在局部加强介入的象征^[4]。随着国家从农村的逐步退出，在十一届三中全会上通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，第一次明确提出中国存在较大规模的贫困人口。1984年9月，国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，初步确定了扶持贫困地区加快发展的方针政策。在此期间，国家还开展了一些有计划的扶贫工程，包括以工代赈、“三西”建设，极大地改善了部分贫困地区的生产生活条件，为当地的经济发展奠定了基础。同时，针对贫困地区的实际状况，政府还组织了一些相关部门（包括水利部、卫生部、民委、民政部等）以及一些民主党派、工商联对贫困地区进行扶持。

在这一阶段，贫困人口数量大量减少，由1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿。减贫的主要动力来源于经济体制改革带来的经济快速增长，国家针对农村地区的经济社会政策及开展的扶贫项目对反贫困也起到了一定的作用。从后来的减贫历程来看，这一阶段是至关重要的承上启下期。中国政府在调整经济发展政策、把握经济发展方向的同时，首次将贫困问题作为一个重要问题提出来，出台了一系列相关政策，采取了一些有针对性的措施，为以后的扶贫工作做出了示范，积累了经验，指明了方向。

2.经济增长与扶贫共同作用减贫阶段（1986—2000）

随着市场经济体制和对外开放格局的逐渐稳定，中国经济在1986年至2000年期间迎来了发展的高峰期。1986—1993年间，人均GDP波动式上升，由626元增加到1075.8元，增加了72%，平均每年增长率超过了12%。1994—2000年平均每年人均GDP增长速度达到7.56%^[5]。中国经济在1997年告别了“短缺经济”时期，市场供求关系发生了根本性变化。这一时期农村推行的经济政策也对农村贫困缓解起到了较大作用。劳动力流动政策允许农村剩余劳动力进城务工，获取非农收入；一系列鼓励乡镇企业的金融、税收政策带动了乡镇企业的大发展，对于农村剩余劳动力就地就业增收，提高本地资源利用效率，增加税收起到了积极作用。经济的高速增长提供了大量的就业机会，这一时期农村居民收入中非农业收入明显提高就是这方面的生动体现。同时，因经济高速增长带来的财政、税收增加也增强了国家财政转移的能力，为国家采取进一步的有利于减贫的经济社会政策打下了良好的基础。

1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立以后，中国政府开展的有计划、有组织的循序渐进的扶贫攻坚工程是这一时期中国减贫工作取得较好成绩的另一股重要力量。国家专门的扶贫领导小组成立以后，中国农村的反贫困工作有了组织保障。国家在继续实施1985年以前的针对贫困地区的扶贫工作（主要包括以工代赈和“三西建设”）的同时，进一步创新了扶贫机制，完善了扶贫政策，增强了扶贫力度，扩大了扶贫范围。这一阶段，扶贫工作通过以贫困县为单位聚焦贫困人群；扶贫资金的安排、投放、管理逐渐完善；同时，广泛动员和集中了党政机关、民间组织、国际机构等组织的力量参与到扶贫工作中来；随着调查研究工作的开展和扶贫实践的推进，以及国际组织的加入，扶贫的手段和方式也越来越丰富。

到2000年，全国农村没有解决温饱问题的贫困人口为3000万，贫困发生率下降到3%^[6]。这是这一阶段高速经济增长和高效扶贫攻坚的共同效应。经济增长在其中起着基础性、前提性的作用，而扶贫攻坚则起着补充性、完善性的作用，二者缺一不可，相辅相成。因为从这一时期的国家经济发展格局来看，区域差距与城乡差距逐渐扩大，加之这些区域自身资源开发难度大，生态环境恶劣，广大贫困地区尤其是中西部地区的农村贫困区域通过经济增长摆脱贫困的难度逐渐加大。而高效的扶贫攻坚则通过有针对性的专项扶贫工程，极大地缓解了这些区域的贫困状况。

3.经济社会和谐发展与扶贫攻坚一体化减贫阶段（2001—2010）

进入21世纪，中国开始了全面建设小康社会的关键时期。改革开放以来的经济增长极大地改善了人民的物质生活，人均收入和经济总量也提高到一个新的水平。但在21世纪初，中国也迎来了社会问题和社会矛盾多发期，城乡和区域之间的发展差距拉大、个人收入不平等程度拉大、教育医疗保障短缺，住房改革失序、养老与公共服务质量低下等问题日益突出。这些问题和矛盾的聚集出现反映了我国社会建设步伐的迟缓，社会发展的水平低下，也说明了中国社会发展与经济发展没有协调同步进行。在这种条件下，中共中央提出了以人为本的、全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观的总体战略是中国开展社会建设的指导思想，也是中国社会建设迎来了发展的良好机遇。此后，中国政府通过各个领域的改革创新，尤其是管理体制创新大力开展社会建设，诸如住房改革、城乡统筹发展、教育医疗体制改革、户籍制度改革等，中国逐渐走上了经济社会协调发展的总体发展道路。在经济领域，政府在继续推进市场经济规则和体制完善的同时，更加注重经济的可持续发展，鼓励和引导经济结构转型，推动东西之间、城乡之间的经济协调发展，将经济增长与保护生态、改善民生结合起来。从发展结构而言，这一时期国家弱化了重点发展城市和工业、优先发展东部沿海地区的发展战略，城市反哺农村、工业反哺农业、区域间协调发展的发展模式提上日程。

以科学发展观为指引的经济社会协调发展战略构成了21世纪头十年减贫的宏观背景，同时，经济社会的协调发展战略也是中国减贫的基本动力和良好机遇。在这样的发展氛围中，国家对农业、农村和农民的问题更加关注，对经济增长中的收入平等问题也更加重视。国家在继续加大对贫困地区扶贫资金投入的同时，先后出台了一些有利于促进农村经济发展、减轻农民负担、增加农民收入的政策。2004年和2005年，中央先后出台了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》和《进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》两个一号文件；在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，中央提出建设社会主义新农村；同时，新农村合作医疗、户籍制度改革和城乡统筹发展等模式也逐渐推进。这些政策、意见和措施的出台实施，不仅提高了农村居民的实际收入，同时还提高了其生活质量，增强了其抗击自然灾害和疾病等风险的能力。

这一阶段政府主导的扶贫攻坚工作是主要围绕着《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》进行的。纲要从扶贫目标、模式与途径、方针、政策与组织保障等方面对新时期的扶贫工作进行了规定。从实际的扶贫工作管理与实施来看，这一时期的扶贫工作在前一阶段基础上有了进一步完善。适应新阶段贫困人口分布的状况（即贫困人口越来越集中于贫困村），为提高贫困的瞄准精度，这一时期将贫困村作为扶贫工作的重点。扶贫模式更加丰富，形成了以整村推进、产业化扶贫和劳动力转移培训为主，以雨露计划、异地搬迁等方式为辅的扶贫模式。对扶贫资金的管理更加完善，从资金预拨、公告到资金监管等程序上进一步制度化，同时提高了资金的投入量，逐步加大对扶贫的财政投入，财政投入从2001年的127.5亿元人民币增加到2010年的349.3亿元人民币，年均增长11.9%，十年累计投入2043.8亿元人民币^[7]。社会扶贫和国际扶贫的格局也更加稳定，更多民间组织和国际组织以制度化的形式参与到中国的扶贫工作中来。

整体而言，2001年至2010年的十年间，在科学发展观的指引下，中国的经济社会和谐发展战略与扶贫攻坚工作已经成为一个高度一体化的、不可分割的整体。一方面，发展的内涵更加丰富，发展的维度也更加宽广，关注发展中的贫困，重视发展中的农村，从经济社会整体的角度提高发展质量是新时期发展的一个基本衡量指标。另一方面，在扶贫系统的努力下，扶贫的视野也更加宽广，扶贫的实施主体不再局限于国务院扶贫领导小组，而是整个社会，所有行业，乃至所有的组织和人。在这一进程中，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力。从实际扶贫工作的开展上看，国家的扶贫政策与发展政策之间的衔接越来越紧密，比如将整村推进与新农村建设结合起来，将雨露计划与农村低保制度结合起来，将扶贫资金整合与西部大开发结合起来。扶贫工作的这种变化是我国扶贫体制创新的重要成果，同时也体现了扶贫攻坚工作与发展之间的一体化程度提高了。

在经济社会和谐发展与扶贫工作一体化的作用下，中国的减贫事业取得了显著的成绩，农村居民的生存和温饱问题基本解决。国家根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%^[8]。

以上分析表明，在中国的减贫历程中，经济发展战略、城乡关系、发展政策和发展的阶段性特征对贫困减少发挥了显著影响，同时，国家专门的扶贫系统所开展的有组织、有计划的扶贫工作在中国的减贫过程中也发挥了不容忽视的作用。作为战略、政策过程的发展和国家组织的专门扶贫工作是中国减贫进程中的一组基本动力。国家的发展过程与扶贫工作之间的关系经历了一个由分离到一体化的转变，发展战略与扶贫战略结合，发展政策与扶贫政策衔接是当前减贫事业的总体趋势。

三、区域发展与扶贫攻坚相结合的实践基础

1.落后区域与贫困区域高度重合是区域发展与扶贫攻坚相结合的前提

1949年以来，中国的区域发展战略先后经历了平衡发展战略、不平衡发展战略和非均衡协调发展战略。1949年到1978年，受平衡发展战略的支配，加之国家政治经济形势的外部作用，国家在“一五”建设时期和“三线建设”时期先后出现了两次大规模的“西进运动”，将主要投资放在东北地区和西部地区的重工业上，用以平衡东西之间的发展差距。1979年到1991年，中国采取不平衡发展战略，国家的投资和政策优惠向条件较好的沿海地区倾斜。这一阶段，国家除了对沿海地区分配了较大份额投资，还通过特殊政策使得这些地区有更多的自主发展权限，包括在沿海建立经济特区、沿海开放城市和经济开放区等。同时，国家对贫困地区和少数民族地区也给予一定的补偿，从资金分配和政策安排上照顾这些地区的发展。1992年以来，中国政府正式确定了地区经济协调发展的战略。中国在继续发挥沿海地区的发展优势的同时，调整了国家的投资和产业布局政策，提高了对西部地区的投资比重，采取措施培育扶持中西部地区的乡镇企业，促进东部地区产业结构升级和东中西之间的产业转移，鼓励高新技术产业的研发。在这一时期，国家启动了西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略，对贫困地区和少数民族地区帮扶政策也更加完善。

纵观新中国成立以来的区域发展战略，尽管大多数时间是在强调区域均衡发展，但由于东部地区天然的区位优势和良好的发展基础，加之该地区抓住了改革开放的关键时期实现了自身的跨越式发展，而西部地区的投资效率较低，且投资较多集中在基础设施建设方面，中国东中西部之间的差距逐渐拉大。尤其是东西部之间的差距。数据显示，中国东西部之间差距从20世纪50年代末就开始趋于扩大。20世纪90年代国家实施区域经济非均衡协调发展战略以来，区域发展的增幅差距虽然逐渐缩小，但区域之间的绝对差距越来越大。

中国区域发展失衡在贫困问题上的直接表现就是贫困人群向落后区域（主要是西部地区）聚集。在1994年国家确定的592个贫困县中，西部地区就占了307个，贫困人口为6191.9万。就各个省来说，西部地区贫困发生率也远高于全国平均水平。1995年西部地区各省区的贫困发生率为：新疆22.19%、青海21.54%、宁夏20.61%、陕西15.25%、甘肃19.72%、云南17.1%、内蒙古18.6%、广西16.5%、四川9.37%、贵州23.01%、西藏25.43%^[9]，而1995年全国的贫困发生率为7.1%。近年来扶贫工作的力度增大，投入了大量的资金和人力，但截至2008年，中国西部12省区农村极端贫困人口仍占全国的60.6%。同时，西部地区的贫困程度也很深。根据统计局的贫困监测数据，2008年5个民族自治区和云南、贵州、青海省的贫困人口占全国农村贫困人口的比重为39.6%，呈上升趋势，贫困发生率11%，比全国平均水平高6.8个百分点^[10]。

正如我们在前文的讨论所表明，发展是减贫的基本动力。无论是在现有的文献研究中，从结果上对发展与减贫的分析，还是从中国改革开放以来发展与减贫的阶段性制度分析，都证明了这个关系。但要通过发展减少贫困的前提，是发展与减贫的实践在一个相对比较一致的空间范围内，这是讨论发展与减贫关系的理论前提。从这个意义上说，中国落后区域与贫困区域的高度重合正好满足了通过发展促进减贫的基本前提。

2.与时俱进的扶贫理念与不断创新的扶贫机制是区域发展与扶贫攻坚相结合的基本动力(www.daowen.com)

纵观改革开放以来30多年的扶贫实践，中国的扶贫工作具有明显的阶段性特征。扶贫攻坚阶段和全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。扶贫工作的阶段性特征，一方面是基于中国各个阶段的贫困状况和贫困特点，另一方面也是由国家的整体发展战略和发展政策所决定的。在30多年的阶段性演变中，测量贫困的标准越来越高，贫困的内涵越来越丰富，针对贫困群体的瞄准机制也越来越完善，资金的整合渠道越来越多元，扶贫的具体模式越来越丰富，参与扶贫的主体也更加广泛，扶贫工作的监管也越来越严格。经过改革开放以来30多年的扶贫实践经验积累，中国当前已经形成了一套比较完善、合理的扶贫战略体系和政策体系。

扶贫理念的更新是扶贫呈现阶段性特征表象下深层次的因素。因此，中国扶贫阶段性演变实质上体现的是中国扶贫理念的与时俱进。扶贫理念的转变涉及如何认识贫困，如何分析贫困以及如何解决贫困问题。从宏观线条上来看，中国扶贫理念经历了由立足贫困本身到立足整体发展开展扶贫工作的转变过程。在扶贫工作的初期，尽管政府倡导开展开发式扶贫，在具体的扶贫实践中，反贫困工作与国家的发展战略、发展政策大体上还是沿着两条轨道前进的。1994年八七扶贫攻坚工程启动以来，中国的扶贫战略与扶贫体系逐渐与国家的发展战略相衔接。在21世纪头10年的扶贫阶段中，立足于发展认识、分析和解决贫困问题的趋势逐渐成为中国扶贫的基本内在理念固定下来。

在这种扶贫理念的引领下，中国扶贫的机制也在不断进行自我创新与自我完善。这集中体现在以下几个方面，一是从贫困区域与贫困人群的发展角度出发，政府专项扶贫的模式更加多样化，也更加的有效率。新时期的扶贫主要集中在三种方式上，即整村推进、产业开发和劳动力转移培训，其次还包括雨露计划、自愿搬迁扶贫等模式；二是着眼于整合全国的扶贫资源，最大效率地推进扶贫工作，专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫之间的关联度提高了，逐渐形成了一个三位一体的扶贫格局；三是将全社会纳入扶贫主体范围，政府扶贫、企业扶贫、社会扶贫与国际扶贫之间的关联度提高了；四是充分利用国家的发展政策，在具体的扶贫项目设置过程中，强调扶贫政策与国家的发展政策的衔接配套，比如将整村推进与新农村建设结合起来，将扶贫开发与西部大开发结合起来。

毋庸置疑，改革开放30多年的扶贫成效得益于与时俱进的扶贫理念和不断创新完善的扶贫体制。当前，我国的贫困状况发生了新的变化，致贫因素更复杂，脱贫难度更大，返贫现象时有发生，绝对贫困与相对贫困共存，尤其是贫困区域的相对集中、制度性因素对贫困群体的制约作用增强的趋势越发明显。面对新阶段贫困状况的这种特点，立足于发展，借力中国宏观的发展政策，并通过中观、微观层面的体制、机制创新开展扶贫攻坚工作就显得尤为重要。只有继续坚持、内化这种发展理念，才能将扶贫工作合理地融入到中国的区域发展战略中区，只有继续坚持扶贫体制创新，才能充分利用国家政策，发挥贫困区域的优势，将发展与扶贫进行有机有序地结合起来。从根本上说，经过30多年的扶贫经验积累建构的扶贫理念与扶贫机制是当前区域发展与扶贫攻坚相结合的内在动力。

3.科学发展观是区域发展与扶贫攻坚相结合的方法论基础

科学发展观，是前中共中央总书记胡锦涛在2003年7月28日的讲话中提出的，在中国共产党第十七次全国代表大会上写入党章，成为中国共产党的指导思想之一。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。科学发展观的提出标志着中国共产党对于社会主义建设规律、社会发展规律、共产党执政规律的认识达到了新的高度，同时也标志着中国经济与发展的思路和战略进入了一个新的阶段。它从横向和纵向上规定了新阶段发展的内涵，即发展是包含经济与社会协调、人与自然和谐、民主法治健全、生态环境良好等一系列领域的全面、协调、可持续的发展。在发展目标上，科学发展观更加注重以人为本，要求发展的目标是提高生活质量，增加人类福祉。这意味着不仅从发展的结果上来衡量发展的导向，也要在发展的过程中，注重制度和体制、机制建设，尊重保护弱势群体，形成公平合理的利益安排，提高人类生活的整体福利。在发展的方法上，科学发展观从总体上确定了统筹兼顾的原则，要求实现城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与自然之间及国内发展与开放之间的统筹性发展。

科学发展观提出至今，通过渐进的政策、制度及体制机制建设，中国的发展逐渐走上了良性、和谐发展的道路。期间，中共中央和中央政府先后提出了针对经济社会发展不平衡的社会建设号召和措施；针对城乡差距的城乡统筹发展和新农村建设建议和政策，并逐步尝试通过户籍制度、土地制度改革等方式启动统筹城乡发展及公共服务均等化的试点；针对区域发展不平衡的区域发展建议和战略性的举措，西部大开发建设和振兴东北老工业基地得到了实质性的推进，东西部之间的战略转移不断推进；针对生态环境破坏和资源浪费的主体功能区划分，转变经济增长方式的建议措施及出台了相关的法律法规等。

中国区域发展与扶贫攻坚相结合的具体实践近些年来刚刚开始，尚处于探索阶段，区域发展与扶贫攻坚结合的战略思想、组织模式及具体的实施措施需要得到实践的充分论证。因此，区域发展与扶贫攻坚的结合迫切需要科学发展观这一方法论的指导。首先，科学发展观为方法论指导的区域发展与扶贫攻坚模式从目标上获得了高度的一致性。科学发展观要求下的区域发展是为了平衡全国范围内的发展格局，最终实现整体性的发展，同时也是为了提高区域内人民的生活水平；而科学发展观引导下的扶贫攻坚是直接针对区域内的贫困、低收入、弱势群体，通过提高这部分人的收入、能力和权利保障实现整个区域的经济社会发展；二者的目标集中于科学发展观以人为本的基本要求。其次，迄今为止围绕科学发展观的一系列政策、制度诸如西部大开发战略、少数民族地区发展政策、新农村建设等也为区域发展与扶贫攻坚的有效结合提供了一个便利的制度平台。区域发展与扶贫攻坚的结合最终要落实到政策、制度上，没有相关政策的支持，没有合理的制度平台，二者的结合最终难以实现。

以上讨论表明，中国区域发展与扶贫攻坚相结合具备了基本的前提条件——即落后区域与贫困区域的高度重合，在执行和实施上，具备了以扶贫系统为主要支撑的基本动力——即不断更新的扶贫理念与扶贫制度，同时，区域发展与扶贫攻坚的结合具备了科学发展观的方法论基础。因此，本研究认为，中国区域发展与扶贫攻坚的结合存在操作上和执行上的合理性和可行性。

四、区域发展与扶贫攻坚相结合的应用：连片特困地区扶贫模式的讨论与思考

连片特困地区扶贫模式是区域发展与扶贫攻坚相结合的典型应用，也是现阶段国家的宏观扶贫战略。其基本要义在于通过将区域发展与扶贫攻坚从制度、政策、过程上进行充分有效的一体化结合，以区域发展带动扶贫攻坚，以扶贫攻坚促进区域发展。连片开发是针对具备类似资源与环境条件的特殊类型贫困地区的整体性扶贫开发。这些地区一般都具有共同的致贫原因和脱贫障碍，一是这些地区自身的发展基础和条件差、且在国家的发展过程中得到的发展资源较少；二是这些地区在市场化进程中与其他地区的发展差距逐渐拉大，且在区域互动中处于绝对的弱势地位。这两个方面相互强化，会导致贫困的恶性循环和发展陷阱。连片开发就是以政府力量为主要推动力，通过资源动员和综合治理，利用市场机制，克服区域性脱贫障碍，推动集中连片贫困地区走出发展陷阱。

从区域发展的角度看，连片特困地区扶贫模式的出现是中国区域发展战略的一项重要内容，也可以说代表了新阶段中国区域发展的一个基本方向。从中国区域发展的历史演变过程来看，新中国成立以来尤其是改革开放以来，以区域发展带动整体发展就成为中国经济社会发展的一个基本导向。改革开放以来，在邓小平“两个大局”思想的引领下，中国选择了优先发展东部沿海地区，这是第一个大局。上世纪90年代末至今，东、中、西之间差距逐渐拉大，中国逐渐启动了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等发展战略，加强东中西部之间的联系交流，发挥东部发达地区的带动作用，以缩小东、中、西之间差距，这是第二个大局。这是宏观层面上的区域发展走势。在更小的范围内，即东、中、西三大部分的内部，通过推动一些有区位优势或是有基本共同点的局部区域的优先发展，带动、辐射更大区域的发展也是中国局部区域发展的惯常发展方式。改革开放初期，为带动东部地区率先发展，先后成立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南经济特区。进入21世纪，中央又先后设立了四个综合配套改革实验区，包括上海浦东综合配套改革实验区、天津滨海综合配套改革实验区、成渝统筹城乡综合配套改革实验区、武汉城市圈、长株潭城市群“两型社会”综合配套改革实验区。中国区域发展的历程和当代区域发展的总体格局表明，集中相同区域、配套特殊政策进行跨越式快速发展是中国实现整体发展的基本做法之一。沿着这种发展路径，面对当前贫困区域与落后区域高度重合、且临近地区有相同气候、资源等其他生态条件的现实状况，将这些地区集中起来，统一制定发展战略，统一规划，集中资源推动该区域的跨越式发展就成为一种必然的战略选择。

从减贫的角度看，连片特困地区扶贫模式的出现是有一定的历史基础的，它是中国扶贫工作不断发展、扶贫经验不断积累的必然选择。集中连片的扶贫模式在上世纪80年代就已经是提出过的概念。1985年，在国务院贫困地区经济开发领导小组成立以前，就确定了包括沂蒙山区、闽西南、秦岭大巴山等18个集中连片贫困地区。但由于当时采取优先发展东部沿海地区宏观发展战略，中央政府财力有限，不能集中整合大规模的资金针对贫困地区进行专项开发，这一时期18个贫困区域的确定大多只是作为一种分析的需要，扶贫工作主要是通过瞄准贫困县，后来逐渐瞄准贫困村来进行的，没有专门针对这些地区进行集中开发。进入21世纪，区域发展不平衡问题逐渐浮出水面，城乡差距、区域差距开始引起了国家和地方政府的关注，同时政府可以整合的资源增多，整合的机制也更加灵活。2007年7月，国务院扶贫办和财政部在中西部省份启动“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点，“探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用的新路子，探索整村推进和连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子，促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收”。3年来，中西部22个省（直辖市、自治区）共135个县展开了试点，每个县由中央财政提供1000万元专项资金。以此为基础，通过整合其他资金，整村推进，连片开发，135个县均展开了大规模的扶贫开发探索。除了县域内的集中连片开发模式，也有一些在省（自治区）域内和州域内开展的连片开发模式探索，例如广西壮族自治区开展的针对基础设施落后的东巴风大会战、边境大会战和大石山区五县基础设施大会战，四川阿坝州的地方病连片综合治理。国家扶贫领导小组启动的集中连片开发试点和个别地方政府根据本地条件开展的集中连片开发实践，说明了这片特困地区扶贫模式是新阶段中国扶贫开发的主要趋势，连片开发实践的成功案例也充分论证了此种模式的可行性。

与此同时，以往的连片开发实践中也暴露出一些普遍性的问题，诸如在连片区域的产业化扶贫模式过程中，贫困户的参与度较低，贫困户漏出现象普遍；在连片区域的基础设施建设中，地方配套力量薄弱，难以整合部门之间的资源；在连片区域的生态旅游扶贫过程中，区域的市场衔接能力、配套设施较差，发展后劲不足等。此外，如何将连片开发与扶贫到户进行有效衔接，如何防止贫困群体的边缘化等问题也是连片开发中面临的艰巨挑战。针对连片开发中出现的这些问题和挑战，当前正在进行的新一轮连片特困地区扶贫开发模式从战略、规划和实施上做出了相应的回应，试图最大限度地解决这些问题，但我们认为，以往连片开发过程中出现的问题和挑战在新一轮的连片特困地区扶贫过程中很有可能继续存在。从这个意义上说，本研究认为，我们在新一轮的连片特困地区扶贫攻坚中，要坚持以下基本原则。

（一）坚持科学发展观，防止有增长无发展困境，实现区域全面、协调、可持续发展

科学发展观是统领当前中国发展的总体性理念，有深厚的理论根基，并经过实践的反复检验。连片特困地区扶贫模式作为区域发展与扶贫攻坚的典型应用，应坚持科学发展观的发展理念。首先，这种扶贫模式的根本原则应该集中于人的全面发展，坚持以人为本。长期以来的扶贫模式大多注重通过经济增长缓解贫困，理论和实践证明，经济增长与贫困之间的关系并不是简单线性关系，只有社会与经济的同步、和谐发展，不平等分配减少，人们的福利和生活质量才能得到整体性提高。这是连片特困地区扶贫工作应该从一开始就要认真对待的宏观问题。其次，在连片特困地区的发展过程中，还要坚持人与自然之间、城乡之间、区域内的局部之间的良性和谐发展。连片特困地区大多面临着生态环境脆弱、城乡之间差距大、区域布局不合理的天然局限性，在这种情况下，要让区域发展走上全面、可持续的发展道路，必须从制度建设和体制设置上因地制宜，利用现有的政策，坚持统筹兼顾的基本方法，将益贫式发展与开发式扶贫有机结合起来，才能在促进区域跨越发展的同时兼顾促进地区减贫事业的高效推进。再次，扶贫攻坚是一个长期的工程，不是依靠一朝一夕的努力和高投入就可以看到立竿见影的效果。因此，地方政府在推进地方减贫过程中，应着眼大局、放眼未来，对发展路径和发展速度科学论证，避免政绩工程和拍脑袋决策。

（二）坚持不断创新扶贫理念，完善扶贫机制，因地制宜的开展扶贫工作

连片特困地区扶贫攻坚模式是一个总体性的范畴，在这个范畴之下，如何具体推动区域减贫事业是一个长远性、实践性和具体性的过程，而扶贫理念的更新与具体扶贫模式的与时俱进是这个过程中的关键因素。从总体上看，14个贫困片区具有共同的致贫原因和脱贫障碍，但分别分析又可以发现各个区域有不同的区域特点和优劣势，有的具有天然的资源优势，有的具有丰富的文化、旅游资源，有的具有产业开发的市场条件。正是基于这种复杂、特殊的贫困状况，中央要求在连片特困地区扶贫过程中可以采取特殊手段、特殊政策。这意味着连片地区有更多的自主权和更灵活的执行方式。

当前，中国政府已经进入了立足于发展认识、分析和解决贫困的总体轨道，并逐步尝试通过一系列的政策衔接、体制机制创新建立大扶贫格局。在扶贫模式上，通过充分发挥政府主导作用，企业和社会广泛参与到扶贫过程中，定点扶贫和地区带动扶贫等方式的具体实施措施也更加丰富；专项扶贫的几大主要模式包括整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移也得到不断完善。但在具体的实施和执行上，由于贫困地区自然、生态、资源及发展条件的特殊性，以及贫困人群的多样化需求，现有的扶贫模式仍显得力不从心，扶贫效果参差不齐。尤其是在当前跨省的集中连片扶贫过程中，影响扶贫效果的变量更多。这就意味着政府在推进各个区域的发展进程与减贫成效时应该坚持因地制宜的原则，通过扶贫理念机制的创新，充分结合区域的实际情况，推动连片开发。

大扶贫的总体格局是明朗的，是当前阶段最大限度整合扶贫资源的一种有效手段，但大扶贫理念如何通过制度、机制建设得到落实，专项扶贫、社会扶贫和行业扶贫之间如何进行紧密衔接，这是当前扶贫阶段的一大挑战。现阶段，贫困地区致贫的根源中社会性因素的影响程度越来越深，主要表现为贫困人群对市场的抵御能力和在市场中的生存能力较弱，对政策、制度的依赖性较大。这就要求在新一轮的扶贫工作中必须从连片区域的实际情况出发，重视社会性、制度性因素对贫困群体的限制作用，通过体制创新，对相关的国家发展政策进行有效衔接，对来自各种渠道的发展与扶贫的资源进行高度整合，才能高效的推进连片地区的减贫进程。

（三）坚持公平与效率的有机结合，发挥政府的宏观调控，尊重市场经济的基本规律

连片特困地区扶贫之所以说是区域发展与扶贫开发的实践应用，其根本原因就在于将发展与扶贫进行了紧密有机的结合。区域发展的基本内容是经济增长，其遵循的原则是效率原则；扶贫攻坚的基本内容是提高贫困群体的收入水平，增加其社会福利，目的在于保证全体人民共享发展成果，主要遵循公平原则。改革开放以来的实践经验告诉我们，效率优先，兼顾公平的发展模式对贫困的缓解作用越来越弱。因此，在集中连片开发阶段，从一开始就要强调效率与公平相结合的原则。

由于各个区域的贫困状况、发展阶段不同，集中连片开发过程中政府的作用和功能会有略有差异。在极端贫困地区，政府是主要资源的供给者，在发展的过程中起着重要的主导作用和推动作用；在某些具有一定的发展基础，市场参与能力较强的区域，政府则主要通过制定政策、提高公共服务水平、完善市场经济规则等方式引导区域发展。但无论在那个阶段，所采取的发展战略和发展路径必须以市场经济的基本规律为前提，因为落后区域不能成为一个对外封闭的区域，其最终的发展要依靠与外部区域的交流，而这个交流的基本对话平台就是市场经济体制。因此，只有在市场经济规律的平台上，发挥政府的调控能力，将二者之间进行有机的结合，才能既促进区域的发展，又保证区域的后续发展与外部接轨。这种结合要求地方政府按照中央统一的区域开发战略组织行政区域内的发展，克服地方保护主义的倾向，共同营造一个有利于整个区域发展的良好环境，同时也对地方政府的服务能力和服务体系提出了更高的要求，即既要考虑当地的发展阶段，做好公共服务和制度供给，同时又要考虑地方未来的发展方向，找准地方优势，扬长避短。

（四）坚持政府主导和群众参与相结合

已有的连片开发模式显示，由于贫困群体的人力资本、社会资本存量较低，发展能力较弱，在连片开发实践中的参与能力受到限制，受益较少。连片开发所面临的这种困境在很多地方的扶贫实践中都有所体现，甚至在之前的非连片开发模式中也出现过。

参与式扶贫模式在中国已经有多年的经验，已形成了一些较好的模式。实践证明，让贫困户参与发展过程（包括规划制定、市场选择、动员组织等）能够较好地体现农户的实际利益，增强农户的发展动力，进而让其从中最大限度受益。连片特困地区扶贫过程中，政府毫无疑问起着主导作用，在制定地方发展规划、整合资金、完善体制、效果评估等方面起着关键作用，但这些规划、资金、体制落实到村、到户才是一个完整的过程，其最终的效果评估也只有通过贫困户的受益才能体现。因此，在新阶段连片特殊困难地区扶贫过程中，应高度重视贫困群体、弱势群体的受益面和受益程度，重视贫困群体的参与，尊重贫困群体的发展意愿，将政府主导与群众参与有效的结合起来。

参考文献：

［1］李石新，《中国经济发展对农村贫困的影响研究》，中国经济出版社，［M］，2010年.

［2］张磊，《中国扶贫开发政策演变》，中国财政经济出版社，［M］，2006年.

［3］张磊，《中国扶贫开发历程》，中国财政经济出版社，［M］，2006年.

［4］陆大道，《中国区域发展的理论与实践》，科学出版社，［M］，2003年

［5］中国财政经济出版社，《中国扶贫年鉴》，［M］，2010年.

［6］国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发》（白皮书），［J］，2001年.

［7］国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发》（白皮书），［J］，2012年.

［8］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发［J］，新华月报，2001年

［9］黄承伟，《参与式扶贫规划的制定与实施案例研究——从龙那村看广西贫困村的扶贫规划》，贵州农业科学，［J］，2004年.

［10］陆汉文、岂晓宇，《当代中国农村的贫困问题与反贫困工作——基于城乡关系与制度变迁过程的分析》，江汉论坛，［J］，2006年.

【注释】

[1]李石新，《中国经济发展对农村贫困的影响研究》，中国经济出版社，2010年，第16页

[2]张磊，《中国扶贫开发政策演变》，中国财政经济出版社，2006年，第62页

[3]张磊，《中国扶贫开发历程》，中国财政经济出版社，2006年，第30页

[4]陆汉文、岂晓宇，《当代中国农村的贫困问题与反贫困工作——基于城乡关系与制度变迁过程的分析》，《江汉论坛》，2006年第10期，第108－112页

[5]张磊，《中国扶贫开发政策演变》，中国财政经济出版社，2006年，第87页

[6]中华人民共和国国务院新闻办公室，《中国的农村扶贫开发》，［J］.《新华月报》，2001年，第11期.

[7]中华人民共和国国务院新闻办公室，《中国农村扶贫开发》（白皮书），2012年。

[8]中华人民共和国国务院新闻办公室，《中国农村扶贫开发》（白皮书），2012年。

[9]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发》（白皮书），2001年。

[10]中国财政经济出版社，《中国扶贫年鉴》，2010年，第23页