黄承伟　陈　琦

引　言

1978年，我国农村贫困人口有2.5亿人，贫困发生率为30.7%。1980年初，农村家庭联产承包责任制和农产品流通体制改革极大地激发了农民生产的积极性和创造性，农村生产效率大幅度提高，农村经济快速发展，贫困人口迅速减少。到1985年底，农村贫困人口降至1.25亿，贫困发生率下降到15%。^[1]从20世纪80年代中期开始，农村改革减贫的边际效应呈现出递减趋势，在这一时期，尽管国家总体经济发展水平在快速上升，但一般经济增长带动贫困地区、贫困农户发展的效应不明显，东中西发展差距逐步扩大，农民内部收入不平等程度逐步加剧。为进一步有针对性地减少绝对贫困人口数量，1986年，中国政府成立了专门的扶贫工作领导机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组），随后我国开始步入有计划、有组织、大规模的开发式扶贫阶段。

我国30多年的扶贫开发工作，成就举世瞩目。特别是《八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》两个纲领性文件分别于1994年、2001年颁布实施，标志着中国农村反贫困行动体系基本构建完成。在此期间，国家不断加大扶贫投入和工作力度，逐步完善解决农村温饱问题的保障制度，创新激发贫困地区发展的内生活力，多渠道凝聚社会力量参与减贫事业，这些举措极大改善了贫困地区农户生活水平，提升了广大贫困人群和贫困地区发展能力。2010年底，与改革开放前2.5亿相对应的农村贫困人口已经稳定减少到1000万以下，贫困农户温饱问题基本解决，农村居民最低生活保障制度全面建立，扶贫开发事业取得举世公认的辉煌成绩。^[2]2011年，根据我国农村贫困的新形势和国家新的宏观经济社会环境，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称新纲要），指出我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，同时明确未来十年将以贫困人口比较集中的连片特困地区（以下简称：片区）为扶贫攻坚主战场。

选择以片区为单位开展新时期扶贫开发，是有其特殊的现实需求和理论依据的。从现实层面来看，近年来，我国农村贫困人口在分布上表现出大分散、小集中的态势，一些特殊地区因受发展环境制约，其贫困发生率显著高于其他地区，区域整体经济社会发展水平远远落后于全国平均水平。要降低这些地区贫困人口规模，实现全国区域经济协调发展，必须将这些片区作为新阶段国家重点的发展对象。从理论层面来看，地区是一个按照一定标准来划分的并具有连续性的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一方面或几个方面同质性的地域单位。由此，地区贫困作为从空间角度划分的贫困类型，是地区内部社会经济文化系统多种因素综合作用导致的结果，这和某个因素导致的贫困有本质差异。^[3]因此，要彻底解决这类地方的贫困问题，必须要以片区为单位，使用综合治理的方法，方能有大突破。

我国贫困分布存在明显的区域性特点由来已久，在步入新的历史发展阶段，国家决定实施片区扶贫的另一主要原因在于我国经济实力、财政实力和综合实力已经取得很大增长，国家已经具备能力实施这一规模宏大的工程。

一、片区扶贫战略提出的背景

新纲要明确未来十年扶贫开发将以国家确定的十四个片区为主战场以后，关于片区扶贫引起了学者们越来越多的关注。在深入了解片区扶贫战略基本含义、重要意义、主要内容等几个关键问题之前，首先系统梳理片区扶贫战略提出的背景，厘清制定片区扶贫战略的现实依据和理论依据。

（一）我国2001－2010年贫困变化及特征

改革开放以来，中国农村减贫大致经历了三个阶段。从1978年到1985年，那一时期的反贫困模式主要是体制改革推动减贫，尤其是以农村土地制度为核心的农村经营方式的改革和农产品价格的提高两项制度，极大地促进了农村经济社会的发展，我国贫困人口总量迅速下降；从1986年开始，我国步入了政府主导下的以开发式扶贫为主的减贫阶段，这一时期国家成立了专门的扶贫机构，制定了针对贫困地区和贫困农户发展的专项扶贫政策，有效缓解了中国大面积贫困的问题。到2000年底，中国农村贫困人口数量由1978年的2.5亿减少到3200万，农村贫困发生率由30.2%下降为3%，中国农村扶贫开发取得阶段性伟大胜利。

进入新世纪以后，随着农村贫困人口的减少，中国农村贫困地区和贫困人口的特征也发生了较大变化。一方面贫困群体的分布呈现出日益分散的趋势，到2002年，全国592个扶贫开发工作重点县覆盖的农村贫困对象仅占全国农村贫困人口的52%，以区域为单位开展扶贫开发，扶贫项目和扶贫资金瞄准目标的程度大大降低；另一方面，那些暂时摆脱贫困的群体脆弱性十分突出，因各种风险导致的返贫现象极为频繁。据国家贫困监测调查结果显示，2003年新增返贫人口占当年贫困人口的53.3%。根据农村贫困群体的上述变化，国家把扶贫开发政策调整、完善的重点放在开发式扶贫政策和完善惠农政策两个方面。

扶贫开发政策的调整主要集中于两个方面：第一，扶贫开发由以往的瞄准贫困县转变为瞄准贫困村，将扶贫资源直接落实到村到户，实行“整村推进”的扶贫开发，分批治理贫困村内部的各种突出问题。第二，国家开始逐步重视贫困人群的能力建设，连续出台各种提升贫困对象劳动技能和农业实用技术水平的扶贫政策，增强贫困农户的可持续发展能力。

与此同时，国家也制定实施了一系列减轻农民发展负担和增强农村发展活力的政策，比如农村税费减免政策、农村义务教育“两免一补”政策、新型农村合作医疗政策与贫困人口医疗救助政策和农村最低生活保障政策，这些利民政策的纷纷出台，极大地改善了农民家庭生活水平，提高了农户尤其是贫困户抗风险能力。特别是农村最低生活保障政策的实施，为从根本上消除农村生存性贫困问题，解决那些没有劳动能力或丧失劳动能力群体的基本温饱问题提供了可能。

在新的开发式扶贫政策和惠民政策的综合作用下，2007年底农村绝对贫困人口数量降到了1479万，贫困发生率仅为1.6%。农村低收入群体在这一过程中也受益匪浅，数量从2000年的6213万人减少到2007年2841万人，占农村人口比重从6.7%下降到3.1%。^[4]2007年农村最低生活保障制度的全面建立也将中国的扶贫开发推向一个新的历史阶段。2009年，国务院扶贫办正式在全国11个省（区、市）实施扶贫和低保两项制度衔接试点，与此项制度改革相适应，中国农村扶贫开发面向的对象由主要以农村绝对贫困群体转向了主要以农村低收入人口，扶贫对象覆盖的人数又重新上升到了4007万人。

总的来说，在21世纪的前十年，我国的扶贫开发取得的成就十分巨大。在这十年间，逐步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的大扶贫格局，国家扶贫标准以下的贫困人口从9422万减少到2688万，减少了6734万，贫困发生率下降了71.5%，农村贫困人口的温饱问题基本得以解决。^[5]但在这一时期，我国贫困形势和经济社会发展形势也面临了一些新问题：农村贫困人口分布开始呈现出大分散、小集中态势，解决剩余贫困人群的可持续脱贫问题难度更大；城乡之间、东中西部地区之间以及中心城市和边远地区之间发展差距逐步扩大，区域经济发展不平衡性矛盾更加突出；全球性金融危机引发的负面影响更加彻底，对进一步扩大内需，增强我国内部经济活力和抗风险能力提出了更高要求；我国当前落后地区主要是少数民族地区、革命老区和生态脆弱区，促进这些地区经济社会全面发展意义特殊而重大。这些因素促使国家在新的历史阶段，必须重新定位扶贫工作的重大意义，强化体制机制创新，将贫困人口比较集中的区域作为扶贫攻坚主战场，采取非常规手段解决贫困人口脱贫致富和落后地区区域经济社会发展的双重问题。

（二）片区的划分

贫困地区既不是一个行政区域，也不是一个地理或自然区域，它是一个以地区人民生活水平和经济社会发展程度为衡量标准的区域性概念。连片特困地区的划分是在充分认识贫困人口及贫困地区分布规律的基础上，系统分析不同区域自然地理特征、战略地位，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则实施开展的。“片区划分使用了2007—2009年县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标的三年平均值作为基础依据，同时又充分考虑了革命老区、少数民族地区和边境地区的特殊因素。片区划分的基本方法是以西部三项指标的平均值作为基本标准，三项指标均低于西部地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终确定进入片区县的名单。”^[6]按照这一方法，除已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州以外，国家又划分出了11个片区，即六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇贵黔石漠化片区、滇西边境山片区、大兴安岭南麓山片区、燕山—太行山片区、吕梁山片区、大别山片区、罗霄山片区等连片特困的地区，并在《中国扶贫开发纲要（2011—2020年）》和2011年11月的中央扶贫开发工作会议上明确，新阶段扶贫开发将以这十四个片区为主战场。

（三）片区的基本概况

全国十四个集中连片特困地区包括680个县及县级单位，国土面积392万平方公里，总人口2.36亿，其中乡村人口2.3亿。2009年，按照2100元标准衡量十四个片区共有贫困人口9553.6万，占地区总人口的47%，占全国贫困人口的73.8%。按2007到2009年三年平均计算，这些县县域人均国内生产总值为6761元；县域人均财政一般预算收入为272元；县域农民人均纯收入为2677元。680个县及县级单位中，有431个县属于扶贫开发工作重点县；有183个县属于革命老区县；有370个县属于少数民族县、有54个县属于边境县、有448个县属于地质灾害高发区县、有661个县属于地方病病区县；有269个县属于国家主体功能区规划中的限制开发区和禁止开发区县。从以上数据和片区类型可以看出，十四个片区基本覆盖了国家经济社会发展相对落后的县和贫困人口比较集中的地区。新时期扶贫攻坚以这些片区为主战场，在很大程度上等同于抓住了推进我国经济社会全面发展和到2020年全面建成小康社会的核心，为实现区域经济和谐发展和缩小区域之间发展差距这一长远目标奠定了十分重要的基础。

国家划定的片区表明，我国的贫困地区具有分布面广，相对集中于山区、边远地区、少数民族地区和革命老区等特点，大多数贫困人口居住在自然资源贫乏、可耕用土地缺少、农业生产条件较差、自然灾害频繁、生态环境脆弱的地区。贫困地区分布面广一方面说明这些地区在我国经济社会发展中占据了不可忽视的重要地位，另一方面也说明要改变这些片区落后面貌的任务十分艰巨。贫困地区集中于山区和边远地区，一方面，反映了这些地区道路等基础设施很薄弱，建立健全其公共服务设施难度很大，区域封闭性特点比较突出；另一方面，也反映出新阶段的扶贫开发需要重点保护这些地区生态环境，提高这些地区调节气候的能力，降低其脆弱性水平，减少灾害风险对贫困地区农户生产生活所造成的损失。贫困地区集中于少数民族地区和革命老区，表明改善这些地区的经济社会条件不仅仅具有重要的经济意义、社会意义，同时也具有非常重要的政治意义。除此之外，贫困人口多分布在少数民族地区，还说明少数民族地区的文化特征及发展进程对制约地区经济社会发展作用显著，对少数民族地区开展区域发展与扶贫攻坚计划，必须要充分考虑少数民族地区特殊的发展瓶颈和多元化的需求。

二、片区扶贫的基本理论

厘清片区扶贫的基本理论，有助于为制定片区扶贫战略和编制片区扶贫规划提供科学的认知框架。片区扶贫不仅仅涉及一般性的贫困问题，同时还包含区域经济发展的相关问题。因此，必须从与贫困相关理论和区域发展理论两个方面综合论述相关理论，才能全面深入认识片区扶贫的内在逻辑。

（一）多维贫困理论

贫困的对策来源于对贫困的认识，对贫困内涵的界定直接影响到国家的扶贫目标和减贫战略举措的制定。从我国1986年开始有组织、有计划、大规模的扶贫开发以来，我们对贫困的认识一直在不断发展和演进，贫困内涵也在不断丰富和变化。发展至今，全面深入地理解贫困内涵，需要从贫困多元性、社会性和相对性三个维度进行综合认识。

早期我们国家对贫困的判定主要以经济指标为衡量标准，即收入水平在一定数量以下的人便被界定为贫困人口，后来，随着多维贫困概念的产生与深化，人们逐步认识到贫困不只是一个经济学概念，而是经济、社会和文化落后的总称。贫困不只包含由低收入造成的基本物质的绝对或相对缺乏，还应该包含教育和知识的贫困，健康的贫困，个人价值及社会地位的低阶性，以及面临风险时的脆弱性和缺少话语表达机会等。从这个角度出发，贫困的概念已经被放大扩展了，贫困的表现形态已趋向多元化。贫困除具有多元性特征以外，还包含社会性和相对性两个属性。贫困的社会性指贫困实际上是一种社会认知。在某一区域或历史时期，某一个体贫困与否同社会共同体的认知结构有关。贫困的社会性表明界定贫困的标准带有鲜明的区域性和历史性特点。进入新世纪以后，一些专家建议从消费的角度而不是从收入的角度来衡量贫困，把诸如能否负担得起基本教育和医疗服务，是否有一定风险保护机制，避免个体因遭遇风险陷入贫困等作为衡量贫困的标准，这种认识在某种程度与贫困的社会性有关。贫困的相对性也是贫困的一个重要属性。相对贫困是一种抽象状态。人类可以消除生存性贫困，但却永远不可能消除相对贫困；从广义层面上讲，在某一社会中只要存在阶层划分，就存在相对贫困；从狭义层面上讲，相对贫困是指与社会平均水平相比，其收入水平少到一定程度时维持的那种生活状况。

2011年国家出台的新纲要明确到2020年，“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房权利；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”如果对新纲要所确定的目标做一番考察，不难发现，在新的历史时期，我们国家扶贫目标在贫困的三个属性方面都有所体现。“两不愁、三保障”的目标，一方面，说明那些吃不饱、穿不暖，甚至难以享受义务教育、基本医疗和住房权利的农村人口都应该被归为贫困对象。这是我国在新的历史发展阶段，充分考虑基本国情及建设小康社会伟大目标的基础上做出的决定，这一决定体现了贫困的社会性特点；另一方面，这一目标的提出也意味着新时期的扶贫不只停留在巩固贫困对象温饱层面，还应关注贫困对象的能力发展和身体素质提升等内容，贫困的概念较之以往被放大扩展了。在总体目标中，国家指出要扭转发展差距扩大趋势，缩小不同阶层经济发展差距，实际上就是逐步提高相对贫困群体生产生活水平，增强相对贫困人群发展能力。

总的来说，无论是实现农村贫困人口“两不愁、三保障”，还是要实现农村贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势，都反映了国家的扶贫开发已经进入了从多个维度来理解和认识贫困内涵、扶贫目标已不再拘泥于一种形式的新阶段。

（二）贫困成因理论

不同的国家或同一国家的不同地区，由于自然条件和社会文化上的差异，人们对贫困的认识以及由此形成的对贫困本质的看法就存有很大不同。结合我国目前的贫困形势和社会特点，以下概述几种较为流行的关于贫困的学说。

1.素质论

素质论者认为，形成贫困的根本原因在于那些穷人没有好的素质。人的素质包含个人素质和群体素质。通常情况下，个人素质主要指个人的知识水平、技术水平和健康状况等。个人素质论者认为，自由市场的体制对每个人追求发展都是均等的，个人素质的高低决定着个人的就业、社会地位和经济收入等，素质低的人很难在社会中获得发展机会，因此也就很难取得较高的社会地位。与个人素质论不同，群体素质论者看到了贫困不只是单个孤立的现象，贫困更容易在某一地区或某一阶层中出现。他们认为聚居在一定空间范围内的穷人如果长期挣扎于贫困陷阱之中，会形成有强烈宿命感、无助感和自卑感的价值观念，而代表贫困的价值观和态度是形成贫困现象持续加强和再生的动力机制。^[7]

素质论的观点对于认识我国贫困人群的形成有很大帮助，在新的历史时期，缺少发展能力是很多贫困对象难以脱离贫穷陷阱的主要原因之一。随着我国总体经济实力的增强，国家用于实施公平性社会政策的资源会越来越丰富，但政策的实施效果与贫困对象的能力密切相关，能力强的贫困人群可以很好的借助政策摆脱贫困，能力弱的贫困人群能够把握的发展机会通常也要小很多。

尽管人的素质也包括人的先天禀赋，但毋庸置疑的是后天的教育水平和人所处的社会环境对人的素质形成往往起到决定性的作用，素质论的观点为通过改善贫困地区教育设施，提高贫困对象发展能力来消除贫困奠定了理论依据。

2.分配论

分配论者认为，贫困是财产和收入不平等分配的结果，某一类型群体陷入贫困的主要原因是社会的不平等分配制度。对于这一观点，分配论者分别从市场关系、社会分工机制、历史遗传和权力主导四个方面做出了解释。

市场关系因素：在分配论者看来，市场关系决定了人的收入水平和社会地位，市场可以提供多少就业岗位保障大家就业不为个人所控，一个在市场中缺少工作机会的人，自然会陷入贫困。

社会分工机制：持这种观点的人认为，劳动力市场由无数个不同类型的职位组成，这是现代社会的社会分工机制逐步完善和健全的重要体现。社会为了维持正常运转，必须激励那些有较高人力资本的人在能对社会发挥更大作用的位置上就业。从这个角度而言，收入不平等和贫困就成为社会实现良性运转的一个必然构成。

历史遗传：历史因素的观点主要面向的是区域性贫困。一些国家或地区由于历史上长年战乱，人们的财产在战争的摧残下几乎殆尽，特殊的历史过程使得这些地区在发展初期底子很薄，发展速度及效果因此受到很大影响。除此之外，他们还认为在工业化和现代化发展初期和中期，不同类型产业的收益是不平等的，尤其是农业，收益水平要远远落后于工业和服务业，这导致那些生活在乡村里的人更容易陷入贫困。

权力主导：这一观点认为贫困是权力错误分配的结果。贫困也即意味着没有权力，那些掌握权力的人能够对国家政治系统产生影响，促使国家制定出有利于该利益集团的政策，而穷人因为缺少表达政治话语的机会，因此在资源分配方面就会处于弱势的一方，进而产生了贫困。

分配论的观点主要是从宏观制度结构的角度来解释贫困的，这一理论显然遗漏了个人因素在产生贫困方面的作用。但同时也需要认识到，分配论在解释区域贫困和特殊群体贫困方面存在的价值，尤其采用历史因素和权力因素的视角分析贫困成因，对认识我国贫困形势和寻找消除贫困的突破口很有意义。从1978年开始我国步入了“渐进式”改革的发展阶段，30多年的改革在取得经济社会快速发展的同时，也出现了一些明显的发展问题。比如国家的资源分配偏向于城市而不是农村，偏向于精英阶层而不是弱势群体。多年的不平衡的经济发展方式，导致区域与区域之间、城市与乡村之间、中心城市和边远地区之间的发展差距越来越大。在新的历史时期，我国要实现全面建成小康社会的目标，消灭贫困地区普遍贫困的现象，必须改变以往的资源分配方式，加大对农村和弱势群体的扶持方能有效。

3.生存空间论

生存空间论是从地理和人口的角度来分析贫困的成因的。在地理方面，主要有自然环境决定论和经济发展梯度转移论。在人口方面，比较著名的是马尔萨斯的人口压力论。

自然环境决定论认为贫困主要由区域资源贫瘠、生态环境脆弱、地质结构复杂等因素造成的，这种贫困具有明显的历史遗传的特点。经济发展梯度转移论认为，不同区域的经济差异呈现出一种有规律性的过渡性质，一些地区已经步入现代社会，而另外一些地区还停留在传统社会。决定不同区域发展进程的是区域自身是否存在发展优势及有何种发展优势。例如我国一些经济学家将中国的经济发展分为东中西三个经济地带，这种划分在某种程度上就是以经济梯度转移理论作为其基本的理论依据。

人口压力论：马尔萨斯的人口压力论为反思发展中国家经济社会发展与人口之间的关系提供了理论参考。这一观点认为任何一种类型的生存空间的承载力都是有临界值的，当人口数量增长到一定极限时，人类需要从自然中摄取的生产生活资料就会与有限的生存空间产生难以协调的矛盾，这一矛盾导致区域经济难以摆脱低水平均衡陷阱，人们的生活水平因此而长期处于落后状态。生存空间论的三个理论视角虽然都不能完全解释贫困的形成原因，甚至有些理论观点在世界范围内受到了批判，但却不能忽视这些理论对全面认识我国贫困所能发挥的作用。比如，目前我国贫困人口的分布呈现出大分散、小集中的态势，区域性贫困的问题更加突出，从生存空间论的视角来认识这种现象，有助于我们更深入地把握贫困人口分布形态的演进规律及其形成机制。

（三）片区扶贫攻坚理论

片区扶贫攻坚的基本理论可以从微观和宏观两个维度来全景把握。微观层面的理论主要从微观视角研究个体或家庭贫困发生的原因以及如何摆脱这种贫困状况的理论；宏观层面的理论主要从宏观视角考察一个国家（或一个区域）整体贫困发生机理以及如何打破贫困陷阱，实现国家的工业化、城市化和现代化的理论。

1.微观层面的理论

微观层面的理论包括人力资本贫困理论、贫困代际传递理论、贫困农户的脆弱性理论等。人力资本贫困理论和贫困代际传递理论同素质论的认知过程并无二致。1960年美国经济学家舒尔茨首次提出人力资本理论，认为劳动者获得的知识、技能、健康具有重要的经济价值^[8]。人力资本贫困理论所表达的基本观点是，由于现代化的社会是市场经济体制支配下的自由社会，它给每一个有发展意愿的人提供的发展机会都是均等的，因此那些不能进入市场分享社会发展成果的人必定是因为一些特殊因素限制，比如缺少知识技术或健康体魄。就贫困而言，人力资本理论认为改善穷人福利的决定性因素不是空间、能源和耕地，而是人口质量和知识的进步。后期的大量实证研究表明，人力资本匮乏确实是弱势人群陷入持久贫困的根本原因之一。倘若个体患病，不仅仅会导致个体劳动生产力的丧失，同时也会增加其家庭经济负担，对个体和家庭其他发展因素造成巨大负面影响。

贫困代际传递理论是人们在观察地区和家庭持久贫困时所发现和总结的观点。促使贫困在代际间传递的因素主要包含文化贫困和贫困文化两个方面。一些家庭由于缺少投资于教育的能力，在代际间很容易形成“低水平教育——贫困——低水平教育”的恶性循环关系。一旦这种循环关系形成，贫困就会在几代人之间延续。除此以外，大量实证研究还表明居住在一起的穷人如果长期挣扎于贫困陷阱之中，会不自觉地形成有强烈宿命感、无助感和自卑感的价值观念，这种观念像风俗习惯一样传递给子女，继而与文化贫困一起共同造就了贫困家庭的持久贫困。

与能力贫困理论和贫困代际传递理论把个体素质作为分析起点不同，贫困农户的脆弱性理论主要从物质和经济的角度来分析贫困形成机制和减贫路径。不同学科对脆弱性的定义不同，世界银行环境部将脆弱性分解为风险暴露和应对能力两个主要维度，并认为高脆弱性的家庭是指那些高风险暴露和较低灾害应对能力的家庭。就目前我国贫困人群的分布形态及其特点而言，其脆弱性是生态脆弱、经济脆弱和社会脆弱的高度叠加与累积。在这种情况下，一旦贫困人口遭遇自然灾害的打击，在不同时段都将表现出相当不利的局面。在灾害发生以前，由于贫困对象的房屋抵御灾害的能力偏低，贫困人口更容易居住在自然灾害发生频率高和建筑规划空间格局不合理的区域；贫困人群所从事的产业类型对自然依赖性强、技术含量低、保护措施不健全等，穷人遭受灾害打击的可能性更大。在灾害发生时，由于穷人的房屋一般是其主要财产，同时农业收入又在其总收入中占据较高份额，因此穷人在风险打击下将面临仅有的财产和生产资料被完全剥夺的风险。在灾害发生以后，贫困群体由于居住偏远及获取普惠性政策能力偏低，其恢复到正常生活水平所需要的时间也会更长，付出的代价也会更高。^[9]根据灾害风险理论的观点，在风险因素既定的条件下，加强主体的防灾减灾能力建设将是有效应对灾害风险导致贫困最有效的途径和手段。

2.宏观层面的理论

宏观层面的理论主要从发展战略的角度对发展中国家的贫困成因及减贫路径展开分析。1953年美国经济学家纳科斯在《不发达国家的资本形成问题》一书中提出了“贫困恶性循环”理论。他认为从资本供给角度，发展中国家存在“低收入水平——低储蓄水平——低资本形成——低生产率——低产出——低收入”的恶性循环。而从需求的角度，存在“低收入水平——投资引诱不足——低资本形成——低水平生产率——低收入水平”的恶性循环。发展中国家的经济之所以长期处于落后状态，正是由于经济发展这一特殊规律作用的结果。1956年美国另一位经济学家纳尔逊提出了与“贫困恶性循环”理论相类似的“低水平均衡陷阱”理论，他把贫困看成是一种自我维系、自我构建的循环过程。这一理论认为，在发展中国家内部，任何超过最低水平的人均国民收入的增长最终都将被人口增长所抵消，从而国民收入又被逼回到维持基本生产的水平上，并保持一种长期稳定状态。从纳科斯和纳尔逊的理论中可以看出，他们都把一个国家的持久贫困看成是经济欠发达的结果，而资本积累和投入的缺乏是贫困地区难以脱离贫困陷阱最为直接原因。上述两个理论说明，发展中国家要想跳出低水平均衡陷阱实现持续的经济增长，除了依靠国家采取强制性手段积累大量资本外，别无选择。

“贫困恶性循环”理论和“低水平均衡陷阱”理论为解读新中国成立以后到改革开放以前这段时期的制度及经济体制设置提供了新的认识视角。资本的积累和投入的增加，对拉动一个国家经济摆脱低水平陷阱的重要意义毋庸置疑。但就资本投入方式上，法国经济学家佩鲁认为，一个国家不可能实现平衡性发展，在他看来，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他地区或部门传导。因此，发展中国家的经济要想实现快速腾飞，应该选择特定的增长空间或主导产业作为经济发展的增长点，通过增长点的辐射效应带动落后地区发展，进而实现一国经济社会可持续长久进步。

改革开放以来，我国在东部沿海地区选择一批优先发展的城市或地区，走外向型非均衡的经济发展道路，就符合“增长极”理论的基本思路。1957年，瑞典著名经济学家缪尔达尔提出了“循环累积因果”理论，对经济不发达国家和地区经济的长期滞后提出了新的理论观点。他认为市场的力量一般趋向于强化而不是弱化区域间的不平衡，一个地区因为具有初始发展优势而在以后的发展中仍会居于绝对领先地位。在欠发达国家和地区经济发展起飞阶段，发达地区的资金、劳动力等生产要素对落后地区的扩散效应远远小于回流效应，发达国家或地区会不断积累有利因素继续超前发展。因此，缪尔达尔认为，要促进区域经济协调发展，推动滞后地区实现经济社会的快速进步，必须要有政府强有力的干预。

经过30多年不均衡发展，我国经济社会和综合实力取得很大进步，目前区域之间和城乡之间的发展差距问题逐步上升为我国社会的主要矛盾之一，在这种形势下，该理论观点对认识新阶段片区扶贫攻坚有重要启发意义。

三、片区扶贫战略

在中国，战略的概念历史久远，“战”指“战争”，“略”指“谋略”。现代社会里的战略一词被引申到政治和经济领域，其涵义演变为泛指统领性、全局性、长远性、主导性问题的谋划和对策。(www.daowen.com)

扶贫战略是指根据对贫困形势和制约贫困对象发展的多种因素的分析，从全局出发制定的一个较长时间内解决贫困问题所要达到的目标，以及为实现这一目标而选择的根本性途径和方法。片区扶贫战略是我国新阶段国家整体扶贫战略的核心，指扶贫开发以片区为主战场，通过对推进片区扶贫产生决定性影响的一系列前瞻性重大问题及重要关系进行深入、系统分析，提出片区扶贫的指导思想、基本原则、重点内容、主要途径和保障措施等方面的建议。片区扶贫战略对指导片区扶贫规划的编制和实施以及相关政策的完善和创新有重要作用。

1.片区扶贫战略的工作格局

在21世纪前十年的后期，我国逐步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的大扶贫格局。2011年5月，新纲要明确新阶段扶贫开发要发挥专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的综合效益，全面深入构建三位一体的国家扶贫战略工作格局。专项扶贫包括异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设；行业扶贫包括发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等；社会扶贫包括加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫以及开展国际交流合作。构建三位一体的工作格局是完善片区扶贫战略的关键，而片区扶贫是实现三位一体大扶贫格局的重要载体。一方面，以片区为单位开展扶贫开发与以往以县、村、户为单位不同，片区扶贫所需要投入的物力、财力和人力将是历史空前的，因此，搞好片区扶贫必须要搭建平台，整合资源，集中力量发挥国家、市场及社会的综合效益。另一方面，在新的经济社会发展环境和贫困形势下，在减贫路径的选择上，必须将区域发展和扶贫攻坚有机结合起来，通过内联外引发挥地区资源比较优势，促进片区发展和贫困人群生活水平提升。在这一过程中，充分发挥东西协作和鼓励社会资源参与落后地区建设，就具有十分重要的意义。

2.片区扶贫战略内容

片区扶贫战略内容主要包括战略指导思想、战略目标、战略重点、战略途径等。片区扶贫的指导思想是：提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。片区扶贫战略指导思想是明确片区扶贫战略目标、重点和途径的核心。

战略目标是战略主体在一定时期内谋求实现的奋斗目标，也是一定战略期内的总任务。片区扶贫战略涉及两个层次的目标：第一个层次是基本层次，即稳定实现扶贫对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；第二个层次属于更高的层次，就是要实现贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。片区扶贫战略重点是指对于实现片区扶贫战略目标具有支柱、撬动、示范等关键意义的行动要素。新阶段确定的十四个连片特困地区具体情况虽然存在差异，但它们的发展瓶颈和减贫路径并非无规律可循。总的来说，这些片区的减贫与发展应该重点关注培育壮大一批特色优势产业、加快区域性重要基础设施建设步伐、加强生态建设和环境保护、提升扶贫对象自我发展能力、推进社会事业全面发展、进一步完善扶贫开发与农村最低生活保障制度有效衔接等。战略途径指实现片区扶贫目标和战略重点的主要措施和手段。片区扶贫的战略途径主要是战略研究的成果。一般而言，一项战略研究至少包含研究区域减贫与发展理论、区域经济社会形态和贫困形势、国家有益于区域减贫与发展方面的政策等三个方面。通过开展一系列研究，找出实现片区扶贫战略目标和战略重点的最佳路径。

3.片区扶贫战略的保障体系

片区扶贫战略保障体系主要涉及体制机制改革创新、政策支持和组织保障三个方面。第一，改革创新。如推进行政体制改革、经济体制改革、社会管理方式改革、土地利用制度改革；探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制、片区扶贫攻坚与生态建设的共赢机制、构建大扶贫格局的工作机制、扶贫资源投入增长机制、扶贫攻坚瞄准机制；完善区域和省会城市、区域与周边城市的合作机制、开展国际交流合作等。第二，政策支持。如财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障、扶持重点群体、重大政策和项目贫困影响评估等。第三，组织保障。包括组织协调方面，如构建跨省协调机制、明确行业部门分工、制定扶贫开发工作考核激励机制、加强基层组织建设等；投入保障方面，如专项扶贫资金投入、行业部门投入、社会帮扶投入、加强扶贫资金使用管理等；人才与制度保障方面，如提高扶贫机构队伍能力、加强扶贫统计与贫困监测、推进扶贫工作步入法制化轨道等。

四、片区区域发展与扶贫攻坚规划

片区区域发展与扶贫攻坚规划，是对未来片区扶贫攻坚的整体性、长期性、基本性问题所进行的一次系统思考与设计，是具有较强宏观性、前瞻性、指导性和约束性的跨区域综合性规划。坚持规划先行的原则编制好片区规划，既是新纲要和中央扶贫工作会议的明确要求，也是科学谋划，做好片区区域发展与扶贫攻坚的迫切需要。

1.规划的基本特征

全面理解片区扶贫规划的特征，对于编制好片区扶贫规划具有重要的指导意义。首先，片区扶贫攻坚不只是国家扶贫战略的重大部署，同时也是国家发展的战略布局。这决定了我们在编制规划时，不能把视野仅仅局限在减贫这一较小的领域内，而应该从国家发展战略布局的高度去认识片区扶贫攻坚。其次，片区扶贫规划是体现和落实未来扶贫战略与政策体系的重要载体。新阶段扶贫有三个方面的内容需要片区扶贫规划来支撑：第一，新纲要明确提出要发挥专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的综合效益，全面深入构建三位一体大工作格局。三种扶贫机制在资源来源、行动方式等方面存在很大差别。从早期的规划层面统筹协调三种扶贫机制的关系，明确各自任务，有益于确保大扶贫格局的成功构建；第二，片区区域发展与扶贫攻坚的一个突出特点是其具有跨行政区域性。通过编制规划，能起到统一认识，统筹协调各行政区之间关系、行动的重要作用；第三，未来十年扶贫战略和政策体系包含的内容极其广泛，尤其是在新纲要中还特别强调要把少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入总体规划。扶贫战略体系的复杂性和创新性也需要依赖规划设计，实现不同主题和内容的有机衔接。最后，上下互动是编制片区扶贫规划的重要特点。片区扶贫规划的主要目标是统筹解决片区内与贫困村和贫困人口脱贫致富直接相关的问题，这说明，片区规划不是简单的行业规划和区域规划，而是国民经济和社会发展的专项规划。由此也决定了编制片区规划，需要采取自下而上、自上而下相结合的方式。上下互动编制片区规划有两个方面的过程：一是中央和地方的互动，即编制片区规划要发挥中央和地方两个积极性，这有益于地方更加明确发展的目标方向和中央部门履行监督规划实施的责任义务；二是以省为单位、县为基础制定实施规划，要坚持发挥人民群众的能动性和创造性，尊重人民群众的主体地位，引导人民群众参与编制规划。这有利于瞄准扶贫目标及其需要，并实现扶贫对象的可持续脱贫。

2.规划的基本框架

根据新纲要和中央扶贫工作会议的要求，结合“十二五”规划和重点行业规划，片区扶贫规划的基本框架可由三个部分构成。第一部分是总体思路和总体布局。主要阐述规划编制的依据、目的、定位及期限，介绍规划区基本情况和规划总体思路、布局。主要内容包括规划区范围、自然条件、经济社会发展情况、贫困状况与特殊困难、发展机遇与战略地位；片区扶贫规划指导思想、基本原则、发展目标和片区功能分区、空间结构，重大项目布局、交通网络布局等。第二部分是主要的建设任务。涉及基础设施建设，包括交通、水利、能源、通信和信息化、城市基础设施建设安排；产业发展，包括特色农业、加工制造业、旅游业、现代服务业、民族文化产业以及产业结构调整与产业协作发展、产业化扶贫等；农村基本生产生活条件改善，包括小城镇与村庄规划建设、土地整治和农田改造、小型农田水利建设、人畜饮水及人居环境改善等；农村人力资本开发，包括就业促进与农村劳动力转移、提高农村劳动力素质、增强农村社区组织能力等；社会事业发展与公共服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、科技服务、社会保障、社会管理等；生态建设和环境保护，包括重要生态功能区、生态建设、环境保护、防灾减灾等。第三部分是规划实施的保障体系。包括体制机制改革创新、一系列的支持性政策和片区规划落实的组织领导与协调监督机制、监测评估机制等。

3.规划编制要处理的重大关系

规划编制主要有以下几个方面的重大关系要处理：第一，片区扶贫规划与国家整体战略之间的关系。规划目标决定了规划性质和定位，片区区域发展与扶贫攻坚规划的任务是根本上改变特困地区的面貌，解决片区综合性和复杂性发展瓶颈，这决定了片区规划不能是简单的区域规划或行业规划，而应该是国民经济和社会发展的专项规划。同时片区扶贫规划只有立足于国家整体战略进行编制和审批，也才能增强规划权威性，在实施时得到国家政策的全面性支持。第二，片区扶贫规划需要处理片区内区域之间协调合作的关系问题。新时期扶贫攻坚划定的片区很多都横跨了几个省。在目前地方政府仍然是地区经济发展的主导性力量的情况下，片区规划编制至少会处理两个方面的问题。一是需要协调处理涉及各省区发展的公共性、综合性发展瓶颈，二是需要强化区域与区域之间的经济联动与协作，发挥区域的比较优势。目前，已经完成的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，是由国务院扶贫办和国家发展改革委共同组织编制的，这有助于片区的协调发展。第三，片区扶贫规划需要处理好“外部支持”和“内生发展”两个方面的关系问题。落后区域摆脱贫困既无法单独依靠自身的积累完成，也不能单纯依赖外部的力量实现，而是需要将二者进行有机结合。一方面通过国家直接性支持和发达地区资金、技术、信息及先进管理方式的植入，为落后区域经济社会发展创造好的基础环境，另一方面也要依靠制度创新发挥当地区域比较优势，通过提升扶贫对象的人力资本水平和赋予扶贫对象主体地位，提升扶贫攻坚效果和增强贫困地区经济社会可持续发展的内生动力。最后，片区扶贫规划还需要处理好专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫关系，实现三种扶贫方式的有机衔接。这也是片区扶贫规划的核心和关键。

五、片区扶贫体制机制模式创新

从根本而言，创新片区扶贫体制机制的目的在于提高新时期扶贫开发的效率。新时期扶贫开发与过去一个时期的扶贫工作有很多本质上的差别。如新时期扶贫开发是在经济社会发展带动减贫的效果逐步减弱，传统扶贫开发手段的减贫效应逐步降低的背景下计划实施的，这对创新扶贫体制机制提出根本性要求；又如以片区为单位的扶贫开发，需要创新资源整合机制、需要制定统筹协调区域间关系的方案，同时也需要研究新的瞄准扶贫对象及需求的途径。总的来说，创新扶贫机制是基于新时期片区扶贫具有综合性、跨区域和跨领域等特点下做出的必然选择。

1.工作体制

农村扶贫开发工作体制是指农村扶贫工作的组织形式，是划分管理农村扶贫工作职责权限关系的制度。过去十年我国农村扶贫开发明确了“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”四个到省的工作原则，在新扶贫纲要中，国家提出了“中央统筹、省负总责、县抓落实”的新管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的新工作机制。新旧十年扶贫开发工作体制发生转变主要是为了适应新时期扶贫工作格局的变化。首先，新阶段农村扶贫是以十四个片区为主战场，有些片区横跨了几个省，在这种形势下，如果还继续沿用传统的管理体制，不强调中央统筹的作用，势必会影响片区扶贫效果，不利于解决限制片区发展的共性矛盾。其次，新时期扶贫开发是国家国民经济与社会整体发展的重要组成部分，是减缓区域与区域之间、城市与农村之间发展差距，消除社会矛盾的重要战略举措。新时期扶贫开发的这一特性决定，强化在片区扶贫中的责任，加大对落后地区经济社会发展投入力度，提升中西部地区经济社会发展竞争力，进一步宏观统筹全国经济社会均衡发展是中央应该履行的工作职责。

2.片区协调机制

解决制约片区发展的共性瓶颈、发挥不同区域比较优势、促进区域资源共享是以片区为单位实施扶贫开发的主要目的。要实现这些目的，显然需要设计有效的片区扶贫协调机制。目前，国务院决定由1个中央单位联系1个片区，负责与有关省（区、市）和中央部委的联系沟通，协调解决该片区发展面临的重大问题，督促指导片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施。由于中央单位都是权威性较高的上级机构，因此，制定这一机制不仅能有效统筹协调跨省利益关系等方面的问题，同时还能从中央层面为片区经济社会发展争取更多的支持性政策。除此之外，对于那些跨省的片区，建立省与省之间的联席会议制度，定期研究相关问题，协调解决片区发展中遇到的问题，也作为重要的机制被纳入片区协调机制体系当中。

3.片区优惠政策

关于片区扶贫攻坚特殊优惠政策主要集中在以下几个方面：一是财政方面，建议加大财政扶贫资金的投入力度，增加均衡性财政转移支付额度，强化对基础设施建设项目贷款的贴息扶持，提高扶贫项目的财政补贴标准等。二是税收方面，建议对国家和省市扶贫龙头企业适当减免税收，提高地方矿产、水电等特殊资源权价款的分成比例。三是金融方面，建议大力发展农村金融，安排专项金融扶贫贷款指标，并实行优惠利率；探索设立产业投资基金和创业投资企业，扩大企业债券发行规模；探索培育小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，大力发展扶贫小额信贷；建立生态补偿基金；探索建立扶贫开发投融资担保平台，鼓励保险机构设立基层服务网点，创新险种和服务机制，拓展农产品保险范围。四是投资方面，建议增加中央财政投入向农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜；明确各行业部门投入扶贫攻坚的资金渠道、范围和具体任务；对公益性和以公益性为主的国家投资项目，全面取消资金配套政策。五是土地方面，建立土地利用年度计划指标向片区倾斜；新增建设用地指标要优先满足异地扶贫搬迁和生态移民建房需求；鼓励、促进和规范土地流转，深化制度改革；六是社会帮助方面，建议进一步强化定点扶贫和东西协作；鼓励各类企业和社会组织积极支持片区发展。

4.片区新型扶贫模式

扶贫模式是反贫困理论的实践基础，是在扶贫战略范畴下形成的扶贫机制、方式和方法。目前我国现有的扶贫模式主要包含整村推进、雨露计划、产业化扶贫、连片开发、移民搬迁、特困地区综合治理等六种模式。这些扶贫模式在以往的农村扶贫开发中发挥了重要的作用。经过修整完善以后，它们仍将是新阶段扶贫攻坚主要的扶贫机制。但面对新时期新的贫困形态、新的经济社会生态环境和新的减贫目标，也需要与时俱进地创新扶贫模式。

（1）创新扶贫资金的来源渠道，解决片区扶贫资金投入不足的问题。2011年中央扶贫工作会议宣布中国农村扶贫标准上调至2300元，与这一标准相对应的扶贫对象规模在2011年底上升为1.28亿。扶贫对象规模总量大幅度上升和以片区为单位开展扶贫开发，意味着新时期的扶贫攻坚需要以更大的资金量为支撑。在这种形势下，创新扶贫资金来源渠道就有了非常重要的意义。前面阐述的片区优惠政策集中论述了片区扶贫可能争取到的资源，但在具体层面，还需要进一步探索细化相关机制、渠道和方式。比如就如何建立生态补偿基金的问题，可以探索通过建立碳汇市场交易平台来实现。目前，我国大多数贫困地区既是生态脆弱区，同时又是自然生态保护区，这些地区因灾返贫的现象很突出，但这些地区同时又蕴藏着十分丰富的植被、林木，具有很强的固碳能力。针对这些地区的特殊状况，可以探索引进清洁能源发展机制（PCDM），给予那些贫困家庭应得的经济补偿。同时，引进这一机制还能起到鼓励贫困地区植树造林的作用。通过植树造林来调整这些地区生态环境的脆弱性水平，减少当地灾害发生频率和强度，进而又起到了减少因灾返贫的作用。

（2）创新扶贫对象瞄准机制。新十年片区扶贫攻坚，从扶贫部门的角度来讲，如何避免把针对贫困人口的政策措施变成一项普惠性的政策措施是这项工作的核心。由于片区扶贫需要解决的问题很多，如果操作不当，扶贫资金很有可能会流失到其他领域。解决这一问题需要从两个方面寻求突破：首先，需要规范财政扶贫资金用途。必须要明确财政扶贫资金核心目的在于帮助贫困家庭和贫困个人脱贫发展，依靠逐步增加扶持到户的资金规模等，确保扶贫对象优先受益；其次，必须要做好农村最低生活保障制度和农村扶贫开发两项制度的有效衔接，完善动态扶贫统计监测体系，及时发现和识别贫困对象。

（3）提升扶贫模式的效率。提高扶贫开发项目的科学性、项目管理的规范性等是创新扶贫模式的关键主题之一。目前我国的扶贫开发模式虽然日趋成熟，但一些扶贫模式仍然存在扶贫成效不明显、扶贫成果不稳定的现象。例如关于产业化减贫，目前一些地方多集中于通过扶持龙头企业或引导组建农村经营合作组织的方式来实现，这两种方式符合经济发展的一般规律，起到一定的扶贫作用。但一些实践也证明，由于农民和龙头企业之间缺乏稳定和有约束力的风险共担机制，遇到市场和自然风险时，作为弱势一方的农民，利益得不到有效保护；而农业经济合作组织，通常因组织管理人员经营能力和技术水平有限，所能够发挥的作用以及发展的空间也较为有限。1998年，法国经济学家蒂埃里·让泰提出了社会企业的组织形式，这种组织形式的产生为解决该类问题创造了机会。社会企业也是企业的一种类型，但其收益主要用于促进社区、弱势群体以及社会企业本身的发展和投资。鼓励和引导社会力量在贫困地区发展社会企业，并依靠这种方式开发贫困地区资源，带动农民发展农业经济和其他经济，应该是一种可以积极探索的扶贫模式。

六、片区扶贫与片区发展的关系

国务院明确新时期连片特困地区的扶贫开发要按照“区域发展带动减贫，扶贫开发促进区域发展”的思路，将区域发展和扶贫攻坚有机结合起来。在这种情况下，厘清片区扶贫与片区发展的关系，有助于更清晰地理解这种结合的必要性和意义所在，有助于更好地贯彻落实国家的相关战略部署。

片区扶贫与片区发展的基本关系概括起来有三个方面。第一，减贫是发展的有机组成部分，片区的发展需要通过减贫来实现。没有贫困户发展能力的提升和生活生产水平的改善，片区的发展就不是真正意义上完整的发展。目前，世界各国都在积极倡导包容性增长的发展方式，这种发展方式与单纯追求经济增长相对立，倡导一种机会均衡的增长，强调公平合理地分享经济发展成果。在我国，这种发展方式的核心就是要坚持社会公平正义，促进人人平等地获得发展机会，消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍，改善和保障社会弱势群体生活生产条件。而在片区层面，就是要发展片区经济社会的同时，着重关注贫困人群的生活改善和发展能力提升等问题。第二，减贫有助于片区更好地发展。减少贫困对于片区实现快速发展有很重要的意义。连片特困地区的贫困具有普遍性特点，贫困发生率很高，贫困人口规模很大，这就意味着，如果不提高这些贫困人口的发展能力，改善其生活生产条件，片区的发展就会缺少重要的人力资本支撑和拉动片区经济可持续发展的内部需求动力。从这个角度而言，减贫对于片区发展具有极为重要的支撑作用。第三，片区发展具有带动减贫的效应。通过推进区域经济社会整体发展，能够为扶贫攻坚创造一个相对优越的外部环境，为贫困人群创造更多的发展机会。比如通过建设连通片区内外的交通网络，改善区域水利、通信等公共设施等，可以消除贫困地区发展的共性矛盾，为扶贫攻坚提供了保障能力；又如通过推进公共服务均等化，可以解决贫困家庭子女上学难、看病难等问题；通过发展产业和培育增长极，可以为贫困人群提供就近转移就业机会，提高扶贫对象的生活质量和水平。

当然，国家明确提出将区域发展和片区扶贫结合起来，还因为单纯实施扶贫攻坚，或是单纯促进区域发展都不能实现国家经济社会全面可持续发展的战略目标。一方面，针对贫困人口开展扶贫攻坚是全面建设小康社会的重要组成部分，是体现社会主义制度优越性的重要方面。根据一般经济规律，经济增长可以带动一个区域经济的发展，但不会自动向贫困的弱势群体倾斜，这就意味着即使片区的经济社会取得了长足发展，但如果没有制定针对贫困人口的特殊政策，全面建设小康社会的宏伟目标就很难实现。另一方面，如果只有扶贫政策而没有片区发展方面的政策，不仅仅会让扶贫攻坚的成效大打折扣，而且还会影响到国家区域协调发展战略目标的实现。目前国家划定的十四个片区，大多数是国家战略资源的重要接续地、经济社会发展后发优势的最强之地，提高这些地区经济社会发展水平，对全国经济社会可持续发展将发挥无可替代的促进作用。

七、片区扶贫战略研究的方法

片区扶贫战略研究是指对推进片区扶贫产生决定性影响的一系列前瞻性重大问题及重要关系进行深入、系统的分析，提出片区扶贫的指导思想、基本原则、重点内容、主要途径和保障措施等方面的建议。由于基本片区和片区扶贫的特殊性，开展片区扶贫战略研究必须要将一系列的视角或方法进行有机结合。本部分以中国国际扶贫中心和德国国际发展机构合作开展的“集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发战略研究项目”为例，对这些视角或方法的结合原因及过程做出简要述评。

1.研究视角需要区域性与整体性结合

研究视角需要区域性与整体性结合的主要原因在于：第一，片区扶贫的对象是片区，而不是行政区划中某一独立的地区，片区扶贫战略是国家宏观经济社会发展战略的重要组成部分，这决定了研究片区扶贫战略必须要在国家宏观战略政策框架下开展。第二，片区扶贫需要立足于区域之间的协调发展来实现。连片特困地区摆脱贫困既无法单纯依靠自身内部的积累完成，也不能单纯依赖外部力量的支持来实现，而是需要二者的有机结合。^[10]在宏观经济发展一般规律的作用和国家经济社会发展政策的推动下，落后地区应该利用经济发展水平高的地区向其转移的资金、技术、信息、设备及先进经营管理念、模式，将其与当地区域比较优势相结合，形成新的生产力和经济增长点，从而带动落后区域实现可持续发展。

2.研究方法需要多学科与多方法相结合

片区的扶贫开发战略研究是一项要素众多、结构复杂、形式多样、涉及面广的系统工程，决定开展这项研究需要多学科、多领域的主体广泛参与。以武陵山片区扶贫战略研究为例，武陵山片区是国家西部大开发和中部崛起战略地带，是集少数民族地区、偏远山区和贫困地区于一身的特殊类型地区。长期以来，受自然条件、人口素质等方面因素的制约，这个地区工业化、城镇化进程十分缓慢，对外开放水平较低，社会事业发展滞后，贫困人口数量众多，扶贫开发难度十分巨大。完成对武陵山片区战略研究，需要众多领域的专家学者共同参与，其中至少包括区域规划与区域发展、少数民族发展与社会性别、乡村治理与合作组织、经济发展与减贫、生态环境与生态治理、社会保障与社会政策、人口流动与社会发展等领域的专家。^[11]而开展这项研究，采用的方法也应该是多样的。“集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发战略研究项目”主要使用了理论和实践、定量和定性相结合的方法，具体包括文献分析、深度访谈、小组座谈、参与观察等方法。^[12]

3.研究重点需要一般性与特殊性相结合

片区扶贫战略研究既要注意一般理论和方法的适用性，也要充分体现其自然、社会、民族、文化等的特殊性，扶贫需求的差异性，即研究的重点要抓住问题的一般性和特殊性两个特点。以需求为例，片区扶贫研究既要关注具有普遍性的公共需求，同时又要关注具有差异性的个体需求。武陵山片区基线调查报告反映，农民对基础设施完善、农业产业化发展、社会事业建设、教育培训、促进劳动力转移、民族文化遗产保护、自然环境保护项目和内容普遍关注，并认为在以上几个方面获得改善能有效促进地方经济社会实现可持续发展。但针对不同类型群体的调研发现，不同群体具体发展性需求又有显著的差异性。如针对少数民族群体脱贫致富，80.1%的村民认为国家应该给予更多“资金支持”；对于妇女，67.7%的村民认为国家应该从“技能培训”方面为妇女群体提供支持；对于儿童，72.1%的村民认为国家应该从“教育费用减免和补贴”方面为儿童群体提供保护和帮助；对于老人，77.0%村民认为国家应该从“医疗费用减免”方面为老人群体提供支持。^[13]个体需求是个人在社会生活中各方面的物质和精神需求，满足个体需求能够快速解决特殊群体的贫困，有效弥补一般性发展不能自动向这类群体倾斜的问题。由此可见，在片区扶贫攻坚中，做好个体需求和公共需求的区分与把握是很重要的，通过这种区分与把握可以确保准确地使用多种扶贫方式，提高减贫成效。

【注释】

[1]资料来源：国家统计局农村社会经济调查司编：《2005中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2006年版。

[2]范小建：《中国特色的扶贫开发——在全国集中连片特殊困难地区扶贫攻坚高级研修班上的讲话》，2011年5月24日。

[3]邹德秀：《地区贫困与贫困地区开发》，科学出版社，第20页，2000年。

[4]刘坚：《中国农村减贫研究》，中国财政经济出版社，第37页，2008年。

[5]范小建：《中国特色的扶贫开发——在全国集中连片特殊困难地区扶贫攻坚高级研修班上的讲话》，2011年5月24日。

[6]范小建：《中国特色的扶贫开发——在全国集中连片特殊困难地区扶贫攻坚高级研修班上的讲话》，2011年5月24日。

[7]文森特等：《当代社会问题》［M］，北京：华夏出版社，2002年版第211页。

[8]林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》［M］，上海人民出版社，2005年版，第8－9页。

[9]黄承伟：《汶川地震灾后贫困村恢复重建规划设计与实施展望》，《扶贫开发》，2009年第11期，第30－37页。

[10]黄承伟：《片区扶贫战略研究的若干问题》，《中国扶贫》2011年第8期，P41－42。

[11]黄承伟：《片区扶贫战略研究的方法与内容——以武陵山区为例》，《中国扶贫》2011年第12期，P74－75。

[12]华中师范大学社会学院课题组：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）减贫理论与战略研究总报告》。2011年6月。

[13]华中师范大学社会学院课题组：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究基线调查报告》。2011年3月。