尽管苏州城乡一体化改革取得了很大成效，明显缩小了城乡社会经济发展的差距，但与发展新要求和百姓新期待相比仍有一定差距，与日本等发达国家的城乡发展水平相比仍有较大距离。经过调研，我们认为，“十三五”时期乃至今后更长一段时期，苏州城乡一体化改革进一步深入、水平进一步提升将面临以下问题和挑战。

1.农业质量效益仍然不高，农业基础设施和科技支撑能力有待提升。就农产品而言，突出问题是精深加工不足、产业链条短，农村一、二、三次产业融合不紧。就农业生态而言，农业发展存在过多使用化肥、农药、地下水和过度养殖、过度捕捞等现象，农业用水粗放，资源环境约束趋紧，农业绿色发展仍然任重道远。就农业现代化而言，苏州农业现代化水平虽高于全省乃至全国，但以现代化标准衡量，则明显滞后于苏州的工业化和城镇化水平，与发达国家农业现代化水平相比，差距更为明显。以江苏省农业基本现代化进程监测指标为据，在省定6大类21个监测指标中，苏州已多年位列全省首位，但农业信息化覆盖率、高效低毒残留农药使用面积达标率、新型职业农民达标率、农产品国际化等指标，与2022年率先基本实现农业农村现代化目标相比，仍有明显差距和提升空间。

2.农民增收压力依然较大，大幅度提高农村居民收入水平面临着挑战。表1所示是苏州城乡一体化改革以来农村居民收入基本情况，从中我们可以看出，2008年到2019年虽然是苏州历史上城乡统筹、城乡一体化改革发展力度和投入最大时期，且这一时期苏州是全国城乡收入差距最小的地区之一，但城乡居民收入差距缩小的程度不够明显。由于当前国内外环境的变化和宏观经济下行压力增大，收入增长的空间受限，农民持续增收后劲不足。对比2011年的“居民收入六年倍增计划”^[1]和“十三五”规划要求（农村常住居民人均可支配收入高于GDP增速，且到2020年，城乡居民收入比达到1.9∶1），加之，苏州农村居民收入增速基数相对较高，农民持续增收难度不容低估。

表1　苏州城乡居民收入比

续表

（依据《苏州统计年鉴》编制）

3.进一步缩小城乡社会事业建设差距面临着挑战。城乡差距不仅表现在以城乡居民收入水平为代表的经济发展层面，也表现在公共服务和社会事业领域。如文化建设中的重形象、轻人文，重表面、轻实用，重典型、轻普及问题；基层卫生人才队伍建设的瓶颈问题；等等。事实表明，城乡公共服务和社会事业领域的实际差距比显性的经济收入差距还要大，而政府对农村公共产品投入的不足将会严重延缓农村现代化进程。因此，未来城乡统筹仍有很多追补式的工作亟待开展，缩小城乡基础设施建设差距、缩小城乡权益保障制度差距等方面仍有许多工作要做。

4.城镇化发展中的劳动就业面临着挑战。农民就业和其就业能力的提升仍面临着挑战，农民尤其是失地农民仍是城乡统筹工作的重点人群，在解决医疗保险、养老保险之后，他们的就业情况将直接影响着城乡统筹的真正绩效，因此盘活了他们的就业、子女教育等问题就盘活了城乡统筹。很多村改居的新市民尽管有医疗养老保险，但也并未完成真正意义上的市民角色转换，原因就在于没有足以在城市生活的就业做支撑。另外，新型职业农民队伍建设也迫切摆在了乡村发展的重要议事日程。

5.土地、农村产权确认及流动等制度改革面临着挑战。土地制度改革说到底是土地产权制度改革，这仍是城乡统筹的核心问题。近年来，苏州也始终把强化农村集体资产管理作为一项重大任务常抓不懈，但对照国家对农村集体产权制度改革提出的目标，苏州农村集体资产经营管理目前仍存在不少问题和挑战，如，农村集体资产经营管理缺乏全市统一标准，村集体经济组织经营管理水平较低，农村集体资产监管、交易体系建设相对滞后，等等。首先，土地制度改革涉及土地集约经营和规模化经营，涉及转变农业生产方式，涉及严格保护耕地和农民利益。土地逐渐成为农民获取收入的来源之一，成为产权的一部分，农民对土地流转的意愿值得重视。但在当前，农村产权确权虽在推进，但农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权仍无法自由流转，与城市居民不动产产权的明晰度和市场化程度相比仍有巨大的差别。其次，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动，这就使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。再者，发展现代农业迫切需要农业企业家，而非仅仅是农民企业家，从趋势上看，农村土地制度改革必然受到工业化、城镇化和农业现代化发展模式的影响，而工商资本、外资能否进入？农民组织化空间如何不被挤压？农业现代化进程中如何将资本、技术、信息、管理、营销与劳动力相结合、与土地相结合？怎样加强法治建设，保障农村集体资产权益不受损害？等等，这些问题仍需探索，可以说，现代农业发展模式和经营形态的选择将会影响农村土地制度的变革方向和乡村治理机制。

6.解决资金瓶颈制约问题面临着挑战。目前苏州城乡一体化改革先导区运作模式的主要特征是：以推进村民集中居住为抓手，改善农村居住环境，提高村民生活质量；与此同时，节约和整理出的新增非农建设用地，既为推进村民集中居住提供财力支撑，又为当地二、三产业提供发展空间。当前苏州改革先导区开发贷款一般由政府担保，而非先导区启动资金怎么筹措？而且，集中居住整理出来的用地是否都能实现出让？是否与城市用地同价？能否整体推进？这些问题现在都还有政策障碍。

7.处理城乡一体化推进过程中累积的问题面临着挑战。最突出的就是合作社发展中存在的问题，亟须重视。第一，发展不平衡的现象比较突出，主要是在地区发展、结构类型、运行质量等多方面均存在不平衡性。第二，合作社的功能和作用发挥有待加强，社区、富民等合作社收入主要来自物业出租收入，社员从合作社得益还不太多，所占的收入比例还不高，绝大多数股份合作社的分配还只是保底分红，富民特色并没有真正得到体现。第三，财务制度、发展方向、发展规划等合作社规范化建设都亟须加强。第四，合作社发展的环境还不宽松。合作社税收负担太重。社区股份合作社承担了大量社会管理职能，既不给予财政补贴，又不给予税收优惠，很不合理。城郊村被拆迁后，资源性资产变成现金资产，缺乏新的投资渠道，出现资产增加、收入萎缩现象。另外，对户籍制度的看法，农民认为农村户口和城市户口最主要的差别是在公共服务和社会事业的权益上。户籍制度改革应该取消有差别的户籍制度，并且要让农民有稳定的、能够支撑城市生活的就业，而不是仅仅鼓励农民从农村户籍转为城市户籍，所以单一的户籍改革只有使居民生活水平提高才具有意义。(www.daowen.com)

8.缩小城乡行政管理体制差距面临着挑战。总体而言，苏州城乡社会管理一体化相对于其他方面的进展较为滞后。大多数基层乡镇是合并组成的，有的集中居住社区人口过万，加上外来务工人员，现有乡镇的社会管理能力（跟责权利挂钩）远远适应不了如此大的管理幅度，城管、工商、治安、环卫等公共服务提供远远跟不上。同时，我们在调查中发现，农民内部分化较为突出，近年农村内部也演化出二元结构，还没有引起足够的注意。如，在当前条件下，参加合作组织都要满足一些条件，所以有不少未满足条件的农民未能参加合作组织。会员农民可以享受财政、税收、金融、科技、人才等全方位的投入，而没有入会的农民则无法享有，容易再一次失去制度安排。这也是当下农村社会不稳定因素之一。这都需要基层政府公共服务和公共产品提供能够跟上。所以，进一步深化基层政府行政管理体制改革势在必行。

9.缩小城乡文明素质差距面临着挑战。当前促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力。现在村集体经济组织承担了大量的社会职能，农村的许多社会事业建设靠村委会。笔者认为，促进城乡一体化发展，只靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。如何才能充分调动和发挥基层干部与广大农民的主观能动性，真正做到共建共享？另外，现行的政府财政补贴，除了直接补给农民，就是扶持专业合作经济组织，而其他方面，如农村基层公共服务和社会管理方面的财政补贴则很少。

10.改革发展动力乏力面临着挑战。历史地看，苏州城乡一体化发展自始就被赋予先行探路的时代内涵，深度烙上了政府强力推进的烙印，可以说探索取得的巨大成效与政策高投入密不可分（近年来，市委、市政府制定了40多个政策意见，相关部门出台了100多个配套文件），总体上表现为一种外生力量的强力推动，是政策增量投入带来的变革，而且大多表现为城向乡单向流动，乡向城流动乏力。在当下加速推进现代化进程中，苏州城乡一体化内生性发展的瓶颈也逐步显现，城乡一体化发展与现代化发展有着较大差距。单向的、增量投入型的政策创新推进效应正在逐步递减，提升农村农业农民内生性发展能力迫在眉睫。

上述问题和挑战，主要源于以下三方面。

1.源于经济社会发展提出的时代新要求。中国特色社会主义进入新时代，如期完成苏州“十三五”规划目标和任务，2022年如期基本实现农业农村现代化，走在“强富美高”新江苏建设前列，这一系列时代发展新要求，既使城乡一体化的内涵和标准出现了新变化，又给苏州城乡一体化改革和城乡融合高质量发展带来了新的发展契机和更高挑战，“加快推进”“在更高层次上推进”成为必然态势。

2.源于农村农业农民内生性发展能力不足。农业业态弱势、农村社区弱势、农民权益地位弱势还没有根本改变，以“现代化”发展标准来考量，苏州广大农村农业农民在市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正方面仍需进一步提升。

3.源于当前仍然存在的城乡二元结构等体制机制障碍。当前，统筹城乡发展的体制机制如城乡要素顺畅流动、公共资源合理配置等还有许多不健全不完善之处，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，体制政策制约仍然是城乡一体化向纵深推进的瓶颈。

【注释】

[1]“居民收入六年倍增计划”，2011年，江苏省委、省政府出台《关于实施居民收入倍增计划的意见》，提出全省到2017年实现居民收入倍增。