何爱平　赵仁杰

【摘　要】　丝绸之路经济带是国家深化西部大开发，推动向西开放的新型经济发展战略，西部地区是我国生态文明建设的重点区域，但同时面临经济滞后和环境脆弱的双重约束，丝绸之路经济带建设一方面会改变西部生态文明建设面临的约束条件，另一方面也提高了经济发展对生态文明建设的要求。本文从西部生态文明建设的利益格局出发，运用“利益关系—主体行为—制度安排—激励结构”的政治经济学分析框架，研究了丝绸之路经济带背景下西部生态文明建设面临的机遇与挑战。文章认为应该从财政监管、官员差异化考核、完善生态补偿和推动技术创新等方面规避丝绸之路经济带对生态文明建设可能造成的不利影响，形成各主体广泛参与的生态文明建设长效机制，为丝绸之路经济带的繁荣发展提供良好生态环境保障。

【关键词】　丝绸之路经济带；西部；生态文明建设

2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。西部地区作为向西开放的门户，是建设丝绸之路经济带的关键区域。围绕丝绸之路经济带，西部地区各省份已纷纷成立领导小组并出台建设规划，积极推进与中亚地区在互联互通、能源、产业、贸易、投资、物流和旅游等领域的合作。但是，良好的生态环境是开展经济合作的基础，西部地区的生态建设将直接影响到丝绸之路经济带的长久发展和经济社会绩效。因此，在各地区积极参与丝绸之路经济带建设的背景下，研究西部地区的生态文明建设具有重要意义。

丝绸之路经济带建设背景下生态文明建设的核心是利益格局的调整，是一个政治经济学问题。随着利益格局的变化，作为生态文明建设主体的政府、企业以及个人的行为也会随之发生变化，与此适应的制度安排和激励结构也必须做出调整。因此，可以通过“利益格局变化—主体行为选择—制度安排—调整激励结构”的理论框架来研究。［1］针对西部地区生态文明建设的现实和丝绸之路经济带建设可能引起的环境变化，本文分析了丝绸之路经济带背景下西部生态文明建设面临的现实困境以及三大行为主体的利益冲突，阐述了现有制度安排的缺陷，研究丝绸之路经济带政策影响下三大行为主体的行为选择过程，从调整激励结构角度提出丝绸之路经济带背景下完善西部生态文明建设的应对机制。

一、丝绸之路经济带背景下西部生态文明建设的现实困境

（一）西部地区生态环境脆弱性与重要性的双重特征

古丝绸之路真正形成于2000多年前中国西汉使者张骞出使西域之后，这条贯穿中原与西域的丝绸之路由西北地区向外创造了联通东西方的国际贸易通道，在中国盛唐时期达到繁荣顶峰。［2］但是中国西北地区的生态环境十分脆弱，地形复杂多样，集中了我国几个主要的高原和盆地，内部各地区间的层级和板块分布明显且带有各自的特征。以干旱半干旱气候为主，受季风影响较大，降水的空间分布上极不均匀。地形条件和气候特征影响了西部地区的河流和生物分布状况，使得西部地区内部生态脆弱的程度不同、类型多样。同时，受历史条件影响，战争和过度砍伐导致西北地区生态环境进一步恶化。生态环境恶化增加了商贸活动的成本，恶劣的自然条件会提高长途贸易的风险，古代路上丝绸之路的衰落与西北地区生态环境恶化有重要关系。那么，在建设新丝绸之路经济带的过程中，就必须认识到西部地区生态脆弱的现实，以及西部地区生态文明建设的重要性。生态环境脆弱只是西部地区生态文明建设面临的一方面困难，作为整个中国的生态屏障，西部地区在全国生态文明建设中的关键性地位决定了其生态文明建设的要求。一方面，从西南地区的森林生态系统到北方的草原生态系统共同构成了中国西部的生态防线，在调节气候、防治沙漠化等方面起到了重要作用；另一方面，西部地区是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地，该地区的生态环境将直接影响到全国的水资源状况。随着经济发展和人们生活水平的提高以及环保意识的增强，人们对西部地区提供全国生态公共产品的需求也会增加。而伴随丝绸之路经济带的不断发展完善，会有更多的地区纳入到经济带中，在这样的条件下，西部生态环境的系统性作用会提高，生态文明建设的压力增大。

（二）经济发展滞后条件下提供高质量环境产品的“责任错配”

西部地区生态环境的双重属性是由自然条件所决定的，这是西部地区生态文明建设必须面对的问题，也是丝绸之路经济带建设中必须克服的不利因素。但是，在自身经济发展滞后的情况下还要为全国提供高质量的生态环境产品，这就造成了西部地区生态文明建设的过度负担。从支出的角度来看，生态环境恢复和保护需要大量的资金支持，而西部地区的经济发展水平长期落后于全国，难以为生态建设提供充足的财政保障；从收入的角度出发，西部地区的生态环境建设在一定程度上限制了地区自然资源的开发利用。丝绸之路经济带提出与中亚地区深入开展能源合作，能源资源是西部经济发展的重要支撑，那么西部地区会面临生态保护与能源开发的矛盾；从消费需求的层次来看，优美的自然环境是高层次的消费，而基本的生活和生产消费则处在基础地位，发达地区用经济发展置换生态改善的意愿要高于经济落后地区。因此，在西部地区经济发展仍然滞后的背景下，还要为全国提供高质量的环境产品可以看作一种“责任错配”，这构成了西部地区生态文明建设的目标困境，在“责任错配”下，西部生态文明建设的滞后将拖累丝绸之路经济带战略实施。

（三）民族地区反贫困背景下建设生态文明的双重压力

丝绸之路经济带提出要与中亚地区广泛开展能源、文化和旅游合作，西北民族地区与中亚地区在文化风俗、生活环境等方面具有很大的相似性，是实施上述合作的重要区域。但是，西部地区是我国最主要的贫困地区，特别是民族地区贫困问题更加严重，2012年新划分的14个连片贫困区中，西部地区的贫困县达到了502个，占总数的73.8%，其中少数民族地区国家级贫困县的数量占西部地区的59.7%。^[1]贫困导致经济发展中可投入的要素减少，经济发展对自然资源的依赖性提高，而资源的大量开发会对生态环境造成不利影响，在长期又会加剧贫困。丝绸之路经济带提出的能源合作加大了西部民族地区生态文明建设的压力，对解决西部民族地区贫困也是一把双刃剑。在经济合作中，经济开发与生态建设的良性互动将有助于解决民族地区的贫困问题，反之会造成生态恶化，加剧民族地区的贫困。因此，在丝绸之路经济带背景下，西部地区反贫困和生态建设正面临新的机遇和更大的压力。

二、丝绸之路经济带背景下西部生态文明建设的利益冲突

作为一项重大的政策调整，丝绸之路经济带会改变西部生态文明建设各参与主体的利益格局，而利益问题是人类生存和发展的根本问题。马克思指出，“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益”。［3］由于物质利益关系的变化，各经济主体会由于利益冲突而采取不同行为，从而对西部生态文明建设产生重要影响。

（一）经济利益与生态利益的冲突

西部地区生态文明建设中涉及的利益问题最直观的内容就是各参与主体的经济利益与生态利益的冲突与对立，集中表现在地方政府和企业两个层面上。

从地方政府层面来看，丝绸之路经济带是西部地区发展经济的契机，各省份都充分认识到参与丝绸之路经济带的重要性，纷纷出台省级层面的建设规划，并与中亚地区达成部分合作项目。但从当前西部各省的实施情况来看，在丝绸之路经济带的初期阶段，能源合作是西北各省参与经济合作的主要方向。如新疆提出在油气资源开发领域发展混合所有制，引进外部投资；陕西省和国家能源局共同召开丝绸之路经济带能源合作发展会议研究对外能源合作；甘肃也提出建设国内最大的铀储备、转化、浓缩以及后处理基地。开展能源合作会给西部地区经济增长提供新的动力，符合地方政府经济利益最大化的目标，但同时在生态环境极度脆弱的西部地区开展能源合作孕育着巨大的生态破坏风险，使得西部地区经济利益与生态利益的对立更加明显。

从企业层面来看，企业是经济合作的载体，也是丝绸之路经济带建设的执行主体，西部地区的资源型企业初始技术水平低，大生产和大排放在迅速提升企业利润、扩大企业规模的同时也会破坏整个地区的生态利益。正如生态马克思主义者奥康纳所言：“对资源加以维护或保护，或者采取别的具体行动，以及耗费一定的财力来阻止那些糟糕事情的发生，这些工作是无利可图的。利润只存在于以较低的成本对新或旧的产品进行扩张、积累以及市场开拓”。［4］丝绸之路经济带建设中，以企业为纽带的能源合作蕴藏着巨大的环境风险，这种环境风险正是由于能源开发的经济利益与区域环境利益的冲突所导致的。［5］

（二）局部利益与整体利益的冲突

丝绸之路经济带建设是西部地区实现区域经济快速增长，缩小与东部发达地区经济差距的重要契机，利用一切资源参与丝绸之路经济带符合西部地区的自身利益。在这样的背景下建设生态文明，西部地区面临局部利益与整体利益的矛盾。

一方面，丝绸之路经济带的建设中存在着西部地区局部利益与全国整体利益的冲突。西部地区是丝绸之路经济带建设中向西开放的门户，对西部地区自身而言，通过能源合作等方式参与丝绸之路经济带建设符合西部地区经济增长的局部利益，而生态文明建设对全国的整体利益大于西部地区的局部利益，这种利益对比会导致西部地区在丝绸之路经济带建设中更偏好于大规模经济合作而降低在生态环境建设上的努力。但是，从丝绸之路经济带的长久发展来看，良好的生态环境是长期合作的基础，解决西部与全国之间的利益矛盾至关重要。

另一方面，西部地区内部也存在局部利益与整体利益的矛盾，主要体现在城市与农村之间。丝绸之路经济带提出的互联互通、能源和贸易等经济合作都主要依靠城市经济展开，城市从中获得的收益最大，农村作为资源供给地获益较小。但是，西部生态建设的主要区域却是在农村地区，生态保护主体是农民而并非城市居民。西部地区内部城市和农村之间经济发展差距大，大部分的贫困人口都集中在农村和偏远的少数民族地区。丝绸之路经济带可能会扩大地区内部城乡差距，使农村地区更可能在落后的技术手段下采取粗放式的资源开采来发展经济，这样不仅会造成资源浪费也会严重破坏地区生态环境。在丝绸之路经济带建设中，注重平衡农村经济发展与区域生态环境的矛盾，引导农民主动参与生态文明建设，有助于形成生态建设的长效机制。

（三）政府利益与个体利益的冲突

西部地区经济发展水平较为落后，生态文明建设面临着地方政府的财政约束。政府利益与个体利益冲突集中体现在对经济资源和环境资源的争夺，以及政府对个体利益的侵占上。在落后地区政府主导的经济开发中，一方面，政府希望发展经济但又无法通过严格的环境规制降低企业环境污染；另一方面，政府需要建设生态环境却无法提供充足的财政支持。从退耕还林政策开始，西部地区就开始了大规模的生态恢复工程，退耕还林政策实施以来对生态环境的改善起到了显著作用，但随着财政补贴陆续到期却未能解决退耕还林农户的长远生计问题，补贴不到位也降低了政府的信誉度，从而使得农户长期参与退耕还林的积极性受损。［6］丝绸之路经济带提出的大规模经济合作同样面临类似问题，能源合作、管道铺设和基础设施建设过程中必然要利用大量生态资源，对生态环境造成影响，政府对居民生态补贴缺失会加大政府利益与个体利益的冲突。

三、丝绸之路经济带与现行制度背景下西部生态文明建设主体的行为选择

利益冲突引发经济主体调整自身行为，而行为选择受到既定制度安排的影响。针对地方政府、个人和企业三大行为主体，现有的代表性制度主要有财政分权下中央对地方的转移支付制度，地方政府对个人的生态补偿制度以及各级政府对企业实行的环境规制制度。在这三种典型的制度背景下地方政府、个人和企业在生态文明建设中选择了不同的行为策略，而丝绸之路经济带建设通过现有的制度安排对不同行为主体产生影响，最终影响西部地区的生态文明建设。

（一）财政分权下的转移支付制度使地方政府缺乏生态文明建设的积极性

西部地区生态文明建设的重要困难源于自身经济发展落后，地方政府财政收入水平低。分税制改革后，地区财政能力更加依赖于地区经济发展水平，有研究表明财政分权制度会使得地方财政收入减少进而降低地区的环境质量，特别是经济落后地区财政分权对环境的负向作用要高于发达地区。［7］为了解决落后地区财政能力减弱导致的公共产品供给不足，中央政府通过转移支付等方式向地方政府提供财政补贴。西部大开发以来的2000年至2012年，中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元，中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元，分别占全国总量的40%左右。［8］作为国家层面的新型发展战略，丝绸之路经济带建设同样会改变中央对西部地区的转移支付强度，通过改变地方政府的财政能力而影响生态文明建设。

中央政府向地方政府的转移支付是支持地方政府提供公共物品的重要手段，其中总量性质的转移支付能部分地提升地方政府提供公共产品的能力，但在财政分权和基于政绩考核下的政府竞争中，地方政府会对教育、卫生、环境等非生产性公共品的投资缺乏积极性，公共支出结构出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。［9］丝绸之路经济带提出加强在互联互通、能源、商贸、旅游和产业转型等多领域合作，这些领域较多涉及基础设施建设和生产性投资，会提高中央政府对西部地区的财政支持和政策优惠程度，从而提高西部地区政府的财政能力。配套性质的转移支付可以规定资金配置方向，调整地方政府公共产品供给结构，对地方政府建设生态文明具有重要作用。但是配套性质的转移支付要求地方政府提供与中央政府财政补贴相配套的财政支出，西部地区政府财政能力较弱，生态环境建设在短期又无法增加财政收入，因此，地方政府在配套性转移支付项目的申请和执行上一直缺乏积极性。

丝绸之路经济带建设一方面会提高政府的财政能力，但在财政能力提高的情况下地方政府可能会更加偏向于生产性项目投资，借助丝绸之路经济带建设开展大规模资源开发和基础设施建设，对生态文明建设的投入力度和关注程度会降低；另一方面，从现实来看各地区为了抓住丝绸之路经济带建设的契机，竞争性地开展经济合作，在生态建设上却缺乏统一协调框架，这可能导致经济开发与生态环境建设的脱节。

（二）生态补偿机制的不完善使得个体参与生态文明建设的动力不足

作为公共产品，生态环境体现出生产成本自担、收益共享的特性，这会导致环境建设的“搭便车”，解决这一问题的关键是通过生态补偿机制完善生态环境资源的收益分配。丝绸之路经济带建设中各项经济合作都会涉及资源的收益分配，特别是能源、旅游和基础设施合作中对资源、环境和土地的利用会引发更加复杂的利益关系。但现有的生态补偿制度缺乏对生态文明建设行为主体经济利益的有效保护，政府对个人参与生态建设予以补偿存在不可置信承诺。毛乌素沙漠治理就是一个典型案例。毛乌素沙漠是中国的四大沙地之一，近代以来向外扩张速度加快，成为中国土地沙化的重要沙源地。20世纪80年代开始，在政府“谁治沙，谁造林，谁所有，谁受益”政策的激励下，民营企业和个体承包荒沙造林成为毛乌素沙漠整治的重要组织形式。［10］按照规定，农民和民营企业通过承包沙地、植树造林等方式参与沙漠治理，自己承担承包和建设费用，政府根据农户的治沙完成面积提供一定的生态补偿款。但实际上政府对农户的治沙行为主要给予了精神奖励，并未落实应有的经济补偿，其中具有代表性的人物如石光银、白春兰、牛玉琴等治沙英雄都因治沙工程的补偿欠款而背负了千万元的债务。［11］这个案例反映出在生态环境资源的收益分配上，一方面，地方政府希望居民通过提供生态资源参与生态文明建设，但又不能按照起初的政策向居民提供相应的经济补偿；另一方面，政府期望居民提供的生态资源长期发挥环境建设的作用，以生态资源的公共属性为理由限制居民通过市场化的方式从中获取经济收益，两方面的权力限制导致参与生态建设的个体利益受损，陷入经济困境。

丝绸之路经济带中能源开发和基础设施建设会占用生态资源，对个体的生态补偿直接影响到经济合作的效果，补偿缺失会加大西部生态建设的压力。旅游合作对生态环境资源的影响更加明显，西部民族地区具有丰富的旅游资源，但同样面临严重的贫困问题，旅游开发中的生态补偿不仅影响到旅游合作的经济绩效，同时对解决民族地区的生态贫困问题具有重要作用。如果补偿机制缺失，个体就缺乏参与环境建设的动机，倾向于按照已有的粗放式资源开发获得经济收益，旅游合作也会丧失环境基础，落后地区陷入生态恶化和贫困的双重困境，西部生态文明的长期建设也面临更大困难。(www.daowen.com)

（三）环境规制制度使企业面临能源合作和生态环境建设的现实困境

企业是丝绸之路经济带建设的执行主体，同时也是生态文明建设的主体之一。企业的目的首先是追求利润最大化，正如马克思所说“企业为了直接的利润而从事生产和交换……他们首先考虑的只能是最近的最直接的结果”。［12］但是大规模生产会对生态环境造成不利影响，财富增长的代价是日益严重的环境污染。从西部地区各省份参与丝绸之路经济带的现实来看，能源合作和基础设施建设是初期经济合作的主要内容，能源资源开发对生态环境造成的影响巨大，对资源型企业实行环境规制是不可避免的问题。但是，环境规制会对企业的产出效率产生不同影响。波特（Michael Porter）1991年提出强力的环境规制会推动企业的生产技术进步，通过诱发创新来抵消企业用于环境维护所耗费的成本，在降低环境污染的同时提高厂商的竞争优势。［13］但是，已有研究表明：波特假说的实现受到企业初始技术水平和地区经济发展状况的影响，在中国的东部、中部和西部地区存在较大差异，西部地区的环境规制并未形成对企业生产技术的推动作用。［14］面对强力的环境规制，经济落后地区的企业无法通过技术创新来控制污染，转而通过贿赂环境监管部门来获得较轻的污染排放控制；另一方面，控制污染导致企业利润下降、企业产出下降甚至倒闭，对地方财政造成不利影响，地方政府有动机帮助企业规避环境规制，环境规制对西部地区企业技术提升和污染控制的作用未得到有效发挥。丝绸之路经济带建设中能源合作占据重要地位，但是，能源产业本身具有污染性，能源开发强度提升会加大区域生态环境承载的压力，必须通过环境规制降低企业行为对生态环境造成的不利影响。因此，从企业层面来看，以能源合作为基础的丝绸之路经济带建设一方面为企业发展提供了机遇，但能源开发过程中的环境风险和现有的环境规制制度又构成了企业参与丝绸之路经济带建设的现实约束。可见，在丝绸之路经济带建设中，如果严格控制企业行为对生态环境的影响，企业将面临参与能源合作和生态环境建设的现实困境。

四、丝绸之路经济带背景下西部地区生态

文明建设的应对机制丝绸之路经济带会对西部生态文明建设行为主体的利益产生影响，并通过现行的制度安排改变生态文明参与主体的行为。因此，丝绸之路经济带背景下西部地区生态文明建设应分析各参与主体间利益格局的变化，调整激励结构，引导新制度环境下生态建设各参与主体的行为选择，形成各主体广泛参与的生态文明建设新格局。

（一）强化财政监督机制，优化财政支出结构

丝绸之路经济带建设作为西部大开发政策的升级，在为西部经济发展提供契机的同时必然伴随着一定的财政支持和政策优惠，进而改变西部生态建设面临的投入约束。然而丝绸之路经济带作为一项重大的经济战略，理性的各地地方政府会以经济合作为契机，加大能够带来当前经济利益的生产性公共产品的供给，进而导致生态文明建设的相对投入水平下降。因此，在丝绸之路经济带建设的过程中，首先必须以强化财政监督为抓手，加强对地方政府财政支出的监督管理，考评地方政府财政支出中生态环境建设占比的变动状况。通过设立生态文明建设的专项资金，将丝绸之路经济带过程中的能源资源开发、物流商贸合作、旅游产业发展与地区生态环境建设相结合。其次，在地方政府财政能力提高的背景下，重视财政支出结构的优化。中央政府应提高对西部地区配套性生态建设项目的支持力度，加大对西部地区生态环境建设的配套性转移支付，确保丝绸之路经济带建设中西部生态环境的稳定，避免地方政府为开展经济合作而忽视生态环境建设，进而实现丝绸之路经济带沿线经济发展和生态建设的协调统一。

（二）调整官员激励机制，实行差异化考核体系

西部地区生态文明建设的双重属性及资源禀赋使其面临生态建设和经济发展的困境。在丝绸之路经济带建设中，西部地区要为其他地区乃至整个经济带提供良好的生态保障，其生态环境状况对沿线经济合作以及整个经济带的长久繁荣具有重要作用。在丝绸之路经济带建设的绩效考评中，应充分意识到丝绸之路经济带建设中西部地区为整个经济带提供生态保障的机会成本。因此，在地方官员的晋升考核中应采取政绩置换的方式，优化不同地区官员晋升考核中生态建设和经济发展的占比，通过建立地区自然资源资产负债表，地区经济、环境综合发展指数，促使不同领域的工作成果在官员晋升中都能得到体现。进而在经济平稳发展的前提下，将生态文明建设、寻求人与自然的平衡和谐作为政府行政的重要目标，全面反映地方政府在参与丝绸之路经济带建设中的绩效，尤其是在经济开发和生态建设都取得成效的地区，通过对当地政府官员的晋升奖励，促使其将丝绸之路经济带的经济合作和环境建设放在同等重要的位置。

（三）完善生态资源产权界定，优化生态补偿机制

丝绸之路经济带中互联互通、能源、旅游等经济合作，在占用生态资源的同时会由于收益的归属问题加大政府与个人之间的利益冲突。为了激励广大社会个体参与生态文明建设的主动性，首先应完善生态资源的产权界定。产权界定清晰有助于保证农户主动提供生态资源时取得一定的经济收入，在丝绸之路经济带建设中，应明确划分利用生态资源开展经济合作时经济收益的归属，让广大社会个体能从经济合作中获益，进而形成积极提供生态产品的动机。

与此同时，西部地区在我国生态环境中的特殊地位要求其在经济开发过程中注重环境效益，而部分地区和资源的限制开发必然会使该地区的广泛社会个体丧失借助丝绸之路经济带发展经济的机遇。因此，在生态文明建设的补偿机制中应把限制开发自然资源作为西部地区生态文明建设的机会成本加入到对西部地区的生态补偿中来。设立专门的财政补助项目，对生态资源开发利用最少的地区实行额外补助，鼓励地方政府和居民个人保护现有的生态资源，转变以资源开发为支撑的经济发展方式，进而促使个人在参与丝绸之路经济带的同时兼顾生态文明建设。

（四）调整环境规制强度，推动企业技术创新

在西部生态文明建设的要求下，作为丝绸之路经济带建设的主要执行主体，企业参与丝绸之路经济带必然会面临政府环境规制的约束。在生态文明建设的进程中，西部地区首先应凭借大型经济合作项目，吸引国内外先进技术企业参与经济开发，并以技术进步带动产业转型，将技术合作在国家层面制度化，进而通过项目学习先进技术，提高企业自身的技术水平，实现环境规制下企业的创新发展，从而使得环境规制在增加企业的生产成本的同时能够推动企业技术的革新。其次，技术合作和产业转型需要较长的缓冲期，国家应设立专项资金支持企业学习先进技术，推动产业转型，通过孵化基金、研发补贴等途径降低技术创新的时滞给企业发展造成的不利影响，避免企业因大量技术研发投入陷入短期生存困境。对技术落后的污染性企业，以丝绸之路经济带中的产业转型和商品贸易合作为契机，通过环境规制和政策扶持等手段引导其向生态物流、旅游等现代服务产业转型。

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（原刊于《人文杂志》2016年第3期）

【注释】

[1]参见国家民族事务委员会官方网站，http：/ /www.seac.gov.cn/art/2012/3/20/art_31_150883.html.