农村人民公社解体后，乡镇党政人员不减反增，农村税费名目繁多，农民负担加重，收入增长缓慢。从1997年起农民人均纯收入连续多年下降，据统计，2005年农村居民人均消费支出仅为城市居民的32.2%，目前农村居民消费水平、消费结构、耐用品拥有情况均落后城市10余年，相当于上世纪90年代初城市居民的水平。^〔15〕农民的收入缓慢甚至减少的问题日益凸显，中央决策层意识到只有不断增加农民收入，缩小城乡差距，增强农民实力，才能调动农民的生产积极性，让农民去投入农业生产和安心农村生活，“三农”问题才能解决。有鉴于此，2004年1月，中共中央和国务院联合下发了新世纪第一个“中央一号文件”，这个文件直接以促进农民增收为主题，从全局和战略的高度来看待这一问题。此后，历年“中央一号文件”关于农民增收问题的政策均是据此逐步完善和深化。这一系列文件的共同点就是强调对农民要“多予、少取、放活”，^〔16〕着力于构建强农惠农富农的长效机制。

（一）政策调整的内容

1.为农业内部增收创造条件

（1）加强农业科研和技术推广

2004年“中央一号文件”指出要围绕增强我国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，改革农业科技体制，较大幅度地增加预算内农业科研投入。^〔17〕2005年“中央一号文件”提出要搞好“沃土工程”建设，增加投入，加大土壤肥力调查和监测工作力度，尽快建立全国耕地质量动态监测和预警系统，为农民科学种田提供指导和服务。2006年“中央一号文件”进一步提出要“深入实施农业科技入户工程，扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模。鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务。加强气象为农业服务，保障农业生产和农民生命财产安全。大力推进农业机械化，提高重要农时、重点作物、关键生产环节和粮食主产区的机械化作业水平”。^〔18〕2010年“中央一号文件”则强调要实施农村科技创业行动、科技富民强县专项行动计划、科普惠农兴村计划，推进现代农业产业技术体系建设。抓紧建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构，扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围。^〔19〕

（2）稳定粮食与农产品价格

2006年“中央一号文件”提出要坚持和完善重点粮食品种最低收购价政策，保持合理的粮价水平，加强农业生产资料价格调控，保护种粮农民利益。2009年“中央一号文件”指出要保持农产品价格合理水平。“密切跟踪国内外农产品市场变化，适时加强政府调控，灵活运用多种手段，努力避免农产品价格下行，防止谷贱伤农，保障农业经营收入稳定增长”。^〔20〕2013年“中央一号文件”开始重视完善农产品市场调控的作用，认为要“充分发挥价格对农业生产和农民增收的激励作用，按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储”。^〔21〕紧接着，2014年“中央一号文件”则提出要完善粮食等重要农产品价格形成机制，强调要“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益”。^〔22〕

（3）引导农副牧渔业有序发展

2004年“中央一号文件”提出集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。2005年“中央一号文件”提出要以市场需求为导向，改善品种结构，优化区域布局，着力提高单产，努力保持粮食供求总量大体平衡；建设特色农业标准化示范基地，筛选、繁育优良品种，把传统生产方式与现代技术结合起来，提升特色农产品的品质和生产水平；牧区要加快推行围栏放牧、轮牧休牧等生产方式，搞好饲草料地建设，改良牲畜品种，进一步减轻草场过牧的压力；农区要充分发挥作物秸秆和劳动力资源丰富的优势，积极发展节粮型畜牧业，提高规模化、集约化饲养水平。^〔23〕2006年“中央一号文件”指出要加快建设优势农产品产业带，积极发展特色农业、绿色食品和生态农业，保护农产品知名品牌，培育壮大主导产业；积极发展水产业，扩大优质水产品养殖，发展远洋渔业，保护渔业资源，继续做好渔民转产转业工作；提高农产品国际竞争力，扩大园艺、畜牧、水产等优势农产品出口，加强农产品对外贸易磋商，提高我国农业应对国际贸易争端的能力。^〔24〕2010年“中央一号文件”强调要在稳定粮食播种面积基础上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质；支持建设生猪、奶牛规模养殖场（小区），发展园艺作物标准生产基地和水产健康养殖示范场，开展标准化创建活动，推进畜禽养殖加工一体化；增加渔政、渔港、渔船安全设施等建设投入，搞好水生生物增殖放流，支持发展远洋渔业。^〔25〕2012年“中央一号文件”认为要切实落实“米袋子”省长负责制，继续开展粮食稳定增产行动，千方百计稳定粮食播种面积，扩大紧缺品种生产，着力提高单产和品质；实施全国蔬菜产业发展规划，支持优势区域加强菜地基础设施建设；稳定发展生猪生产，扶持肉牛肉羊生产大县标准化养殖和原良种场建设，启动实施振兴奶业苜蓿发展行动，推进生猪和奶牛规模化养殖小区建设。^〔26〕

2.拓宽农民增收渠道

2004年“中央一号文件”首提要发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。2005年“中央一号文件”进一步提出要适应产业结构升级和提高竞争力的需要，进一步搞好农民转业转岗培训工作，扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”实施规模，加快农村劳动力转移。^〔27〕2006年“中央一号文件”则强调要充分挖掘农业内部增收潜力，按照国内外市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进“一村一品”，实现增值增效；要加快转移农村劳动力，不断增加农民的务工收入；鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业。^〔28〕2014年“中央一号文件”认为要抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。^〔29〕

3.增加对农业和农村的投入

2004年“中央一号文件”提出要加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件。2005年“中央一号文件”认为应建立稳定增长的支农资金渠道，指出“要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。针对当前农田水利设施薄弱、亟待加强的状况，从2005年起，要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度”。^〔30〕2006年“中央一号文件”指出：“调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。”^〔31〕这个文件意味着国家对基础设施建设投入的重点开始转向农村。到了2010年，该年“中央一号文件”进一步指出要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入；要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设；各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。^〔32〕2012年“中央一号文件”则强调要持续加大财政用于“三农”的支出，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。发挥政府在农业科技投入中的主导作用，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立投入稳定增长的长效机制。2013年“中央一号文件”认为，要健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度。具体从加大农业补贴力度，改善农村金融服务，鼓励社会资本投向新农村建设等三个方面加以细化。2014年“中央一号文件”要求公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长；拓宽“三农”投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。^〔33〕

4.减轻农民负担

2004年“中央一号文件”提出要巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。^〔34〕2005年“中央一号文件”指出“减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴，……对调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力意义重大……进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度”。^〔35〕2006年“中央一号文件”最令人瞩目的是宣布在全国范围内取消农业税，终结了农民种田交税的历史，此举极大地减轻了农民的负担。另外，文件还宣布2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。

5.提高农业生产的补贴和奖励额度(www.daowen.com)

加大农业生产的补贴力度，增加产粮（油）大县奖励资金等措施是促进农民增收的重要举措。2005年“中央一号文件”要求地方财政根据当地财力适当安排良种补贴和农机具购置补贴的资金，加大了补贴力度。随后，2006年“中央一号文件”提出要“顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持‘多予少取放活’的方针，重点在‘多予’上下功夫”。^〔36〕其中文件强调“要拓宽农民增收渠道；要继续稳定、完善和强化对农业农民的直接补贴政策。……对农民实行‘三减免、三补贴’和退耕还林补贴等政策要继续稳定、完善和强化。……增加良种补贴和农机具购置补贴”。^〔37〕2007年“中央一号文件”提出健全农业支持补贴制度，逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。包括：加大良种补贴力度，扩大补贴范围和品种；扩大农机具购置补贴规模、补贴机型和范围；加大农业生产资料综合补贴力度；中央财政要加大对产粮大县的奖励力度，增加对财政困难县乡增收节支的补助。^〔38〕接着，2008年“中央一号文件”指出：“巩固、完善、强化强农惠农政策。按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则，坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护。”^〔39〕随后，2009年“中央一号文件”的主题再次聚焦“农民增收”问题。文件规定：“2009年要在上年较大幅度增加补贴的基础上，进一步增加补贴资金。增加对种粮农民直接补贴。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，……补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场），带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，……及时增加补贴。”^〔40〕

2010年“中央一号文件”认为必须完善农业补贴制度和市场调控机制，指出：“坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴，扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购置补贴，扩大补贴种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。按照存量不动、增量倾斜的原则，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。”^〔41〕2012年“中央一号文件”再次强调要提高对种粮农民的直接补贴水平，提出要“落实农资综合补贴动态调整机制，适时增加补贴。加大良种补贴力度。扩大农机具购置补贴规模和范围，进一步完善补贴机制和管理办法。健全主产区利益补偿机制，增加产粮（油）大县奖励资金，加大生猪调出大县奖励力度”。^〔42〕2014年“中央一号文件”进一步提出要“继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜”。^〔43〕

6.加大扶贫开发力度

扶贫是帮助贫困农民和贫困地区摆脱贫困，走向致富的有效途径和重要保障。2004年“中央一号文件”提出要“对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准。对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫”。^〔44〕2006年“中央一号文件”指出：“要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，……拓宽贫困农户增收渠道。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫。”^〔45〕2008年“中央一号文件”进一步提出：“继续坚持开发式扶贫的方针，增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。继续做好整村推进、培训转移和产业化扶贫工作。”^〔46〕2009年“中央一号文件”认为有必要完善国家扶贫战略和政策体系，提出“坚持开发式扶贫方针，制定农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔接办法。实行新的扶贫标准，对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面实施扶贫政策，尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富，重点提高农村贫困人口的自我发展能力”。^〔47〕2010年“中央一号文件”提出要坚持农村开发式扶贫方针，加大投入力度，逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接试点，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，着力提高贫困地区群众自我发展能力，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。^〔48〕直至2015年，当年的“中央一号文件”又开始意识到增加农民收入，必须加快农村贫困人口脱贫致富步伐。该文件还首次有了“精准扶贫”的提法，提出“推进精准扶贫，制定并落实建档立卡的贫困村和贫困户帮扶措施”。

（二）政策导向取得的成效

由于新世纪发布的“中央一号文件”的政策导向，农民生产的积极性极大提高，负担减轻，增收渠道拓宽，收入逐年快速增长。“多予、少取、放活”政策的实施，使“三农”难题的资金投入问题得到初步解决，国家加大农业投入和补贴力度的政策初见成效。从2004年至2014年底，粮食实现11年连续增收，农民收入实现11年较快增长。

2004－2015年中国农村居民人均纯收入（单位：元）和增长率（%）^〔49〕

据统计，2004年农民人均纯收入2 936元，扣除价格因素实际增长6.8%，^〔50〕是1997年以来增长最快的一年；2005年农民人均纯收入3 255元，扣除物价因素实际增长6.2%，改变了农民多年来收入增长缓慢的局面；2006年，由于农业税的废除，农民负担减轻了，当年农民人均纯收入3 587元，扣除价格因素实际增长7.4%；^〔51〕2007年，由于补贴制度的进一步健全，当年农民人均纯收入4 140元，扣除物价因素实际增长9.5%，是1985年之后增幅最大的一年；2008年，因强农惠农政策的落实，农民人均纯收入4 761元，扣除物价因素实际增长8%，城乡居民人均收入增幅的差距进一步缩小；2009年，农民人均纯收入达5 153元，扣除价格因素实际增长8.15%。2010年，由于完善农业补贴制度，加大补贴力度等政策的实施，当年农民人均纯收入5 919元，扣除价格因素实际增长109%；2011年，农村居民人均纯收入6 977元，实际增长11.4%，城乡居民收入比大幅缩小；2012年，农村居民人均纯收入7 917元，扣除价格因素实际增长10.7%，比上年回落0.7个百分点。其中，工资性收入比上年名义增长16.3%，家庭经营纯收入增长9.7%，财产性收入增长9.0%，转移性收入增长21.9%；^〔52〕2013年，惠农政策初显成效，全年农村居民人均纯收入8 896元，比上年实际增长9.3%；^〔53〕2014年，农村居民人均纯收入9 892元，比上年实际增长9.2%。2015年，农村居民人均可支配收入11 422元，比上年增长8.9%，扣除价格因素，实际增长7.5%。

综上，通过梳理历年发布的“中央一号文件”，我们可以清晰地看到，文件中涉及农民收入问题的政策调整轨迹从支农到惠农再到支农惠农并举最后是“强农惠农富农”这个基本思路。可以说，政策调整始终围绕农民增收这条主线，逐步解决农民增收中遇到的各种问题。20世纪80年代的“中央一号文件”，通过确认家庭联产承包经营的合法性，赋予农民生产经营的自主权，逐步解决了农民的温饱问题。新世纪发布的“中央一号文件”，强调“多予少取放活”，拓宽农民增收渠道。今后，那些在实践中被证明对农民增收有效的政策要继续推行。只有这样，农民才能持续较快增收，城乡居民收入差距才能进一步缩小，农村民生现状才能逐步得到改善。

表5-1　历年“中央一号文件”关于农民增收的政策

续表

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注：表格内容为笔者根据历年“中央一号文件”归纳整理而来。其中表中没出现的年份代表该年的文件没有相关政策。