（一）逐步完善村务公开制度，推进农村基层民主有序发展

自1998年11月，以民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为核心的村民自治制度正式实施以来，农村民主政治取得可喜的成效。然而，民主管理无法落实，村务公开流于形式。这种现象越来越成为农村民主政治发展的障碍。有鉴于此，2005年“中央一号文件”提出要“扩大农村基层民主，完善村务公开、政务公开和民主管理，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利”。^〔79〕2006年“中央一号文件”则指出：“进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。”紧接着，2010年“中央一号文件”进一步指出要加强农村集体资金、资产、资源管理，推进村务公开和民主管理“难点村”治理。还提出要“总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。随后，2013年“中央一号文件”提出要进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，继续推广“四议两公开”等工作法。文件指出：“充分发挥村务监督委员会作用，逐步建立责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制。不断完善村务公开民主管理，以县（市、区）为单位统一公开目录和时间，丰富公开内容，规范公开程序，实现村务公开由事后公开向事前、事中延伸。深入推进乡镇政务公开，推行乡镇财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域的信息公开”。^〔80〕2014年“中央一号文件”更进一步指出要深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。^〔81〕

（二）努力加强农村基层民主政治建设，完善乡村治理机制

20多年来，村民自治在实践中出现的较多问题，有的是顶层设计不合理造成的，有的是在实际操作中人为造成的。例如：民主选举演变成宗族或派系争夺农村主导权的战场，贿选现象普遍，村民自治异化为村委会主任或村党支部书记自治，农民利益诉求渠道不畅，农村公共事业发展滞后等情况。因此，2006年“中央一号文件”指出要完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制，引导农民自主开展农村公益性设施建设。^〔82〕接着，2007年“中央一号文件”则提出：“拓宽农村社情民意表达渠道，建立健全矛盾纠纷的排查调处机制，综合运用多种手段和办法，妥善解决农村社会的苗头性、倾向性问题”。^〔83〕随后的2010年“中央一号文件”提出要进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。文件还强调要“加强对村党支部、村委会换届选举的领导和指导，严肃查处拉票、贿选等行为，确保选举平稳有序，防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务”。^〔84〕不久，因农村土地被征用或征收而引发的农民上访情况愈演愈烈。于是2013年“中央一号文件”重提要维护农民群众合法权益。文件指出：“坚持党和政府主导，依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益，畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道，加强农村信访工作，引导群众依法理性维护自身权益。通过人民调解、行政调解、司法调解等有效途径，妥善处理农村各种矛盾纠纷。依法保障外出村民在本村、外来人口在居住村的民主权利和物质利益”。^〔85〕紧接着，2014年“中央一号文件”提出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。^〔86〕

（三）尽力搞好农村社会治安综合治理，保持农村社会稳定(www.daowen.com)

随着经济的发展，国家对公路、铁路、机场和码头等基础设施建设规模日益加大，国家对农村土地的征用规模也快速增加；地方各级政府为了政绩，打着公益用途的旗号，勾结开发商，以低价强征农民赖以生存的土地；村干部违规处置集体资产中饱私囊，民生怨道。各类矛盾交织在一起，农民暴力抗法、越级上访与地方政府“截访”事件层出不穷，农村社会治安状况堪忧。因此，化解矛盾保持农村稳定成为紧迫任务。

2007年“中央一号文件”提到要“深入开展平安农村建设，加强农村警务建设，搞好农村社会治安综合治理，保持农村安定有序。建立农村应急管理体制，提高危机处置能力”。2009年“中央一号文件”进一步指出要“高度重视农村社会稳定工作，妥善解决农村征地、环境污染、移民搬迁、集体资产处置等引发的突出矛盾和问题，做好农村信访工作，搞好农村社会治安综合治理，推进农村警务建设，反对和制止利用宗教、宗族势力干预农村公共事务，严密防范境外敌对势力对农村的渗透，保持农村社会和谐稳定”。^〔87〕2010年“中央一号文件”强调要“完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。加强农村法制教育，畅通农村信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益”。^〔88〕2013年“中央一号文件”首次提出要增强农村突发公共事件和自然灾害的应对处置能力。文件还指出“深化农村平安建设，完善立体化社会治安防控体系，落实在农村警务室连续工作一定年限人员的有关激励政策”。^〔89〕

（四）提倡开展法制宣传教育，增强农民的法治观念

法治的理念既是构建和谐社会的基础，也是农村社会繁荣稳定的基础。为深入开展农村普法教育，提高农民的法律意识，增强农民的法治观念，确保广大农民依法行使当家作主的权利。2005年“中央一号文件”提出要推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法。2006年“中央一号文件”则指出：“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。^〔90〕接着，2007年“中央一号文件”倡导在农村广泛开展法制宣传教育，增强群众的法律意识，引导农民以理性合法的方式表达利益诉求，依法行使权利、履行义务。随后，2013年“中央一号文件”指出要加强农村法制宣传教育，落实党的民族和宗教政策，树立健康文明、遵纪守法的社会新风尚。^〔91〕2015年“中央一号文件”再提要深入开展农村法治宣传教育，并首提要增强各级领导、涉农部门和农村基层干部法治观念，引导农民增强学法、尊法、守法和用法意识。^〔92〕