在中国共产党执政前，中国农村公共事业主要是以私人投入为主，但在一些地方也存在着个体农户合作的情况。如修塘、修路、水利等属于投入较大且具有一定非排他性的基础设施；牲畜、工具等属于投入较多且具有一定非竞争性的大型农具，因而个体农户无力或不愿私人供给。另外，一些农业生产活动，需要在短时间内集中完成（如播种、插秧、收割等），而很多农户在劳力、牲畜、工具上或多或少，数量不均，难以独户完成，因而，在个体农户之间出现了互助换工的形式，合作管理这些农业生产所需的基本公共事业。^〔40〕

（一）从互助组到高级农业生产合作社时期的农村公共事业

中国共产党执政以后，积极发展农业生产互助组。不少农户虽分到了土地，但却没有耕地所需的农具和公共设施。据调查统计，土地改革后，农户平均拥有耕地15.25亩，耕畜0.64头，犁0.54部，水车0.1部，每个劳动力平均耕作的土地只有7亩左右。^〔41〕可见，土地改革后，个体农业生产对基本的农村公共事业依赖加强，但是，由于新政权财力所限，无力建设相关的公共事业，而农户生产资料的平均化也使得农村公共产品的私人供给无法继续。所以，互助组也就在农村公共事业薄弱的情况下产生，农户之间在农业生产所需时，进行基本公共产品互助。互助组的出现有效地提供了农户所需的农业生产工具和基本公共设施，从而提高了农户农业生产的效率。^〔42〕互助组成立后，起初制约农业生产发展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共事业得到了解决，但是，随着农业生产的进一步发展需要更高的公共事业（如较大型的农业生产机械、较大范围的水利设施等）的支持，而互助组由于组织规模较小，难以提供这些公共事业，因而产生了农村公共事业进一步发展的需要。不过，各级党政部门已无力顾及更具规模的农村公共事业。当时，中共中央认为，只要在高级社里的土地和其他生产资料已实现了公有制，就可以更合理地使用土地和其他生产资料，可以更有计划地进行生产和从事较大规模的基本建设，高级社就比初级社具有更高的劳动生产率。据此，1955年下半年，全国进入大办初级社的阶段，并试办高级社。1956年春，全国掀起大办高级社的热潮，至1956年底，入社农户已达11 780万户，占全国农户总数的96.3%，其中参加高级社的农户占全国农户总数的87.8%。^〔43〕就这样，农业合作化在中国大陆基本实现。

（二）从人民公社化运动到包产到户时期的农村公共事业

人民公社是由农业高级生产合作社演变而来的，是“大跃进”的产物，是中共中央在生产关系上的大跃进。“大跃进”期间，由于中共中央做出了大办农田水利的决策，这就对农业生产所需公共事业提出了更高的要求。在兴修一些较大规模的水利工程时，要求统一规划面积，投入大批的劳动力和资金，这就出现了在大办水利运动中打破社界、乡界乃至县界开展协作的现象，进而在局部地区自发地出现了小社并大社。与此同时，由于兴修水利、社办工业、大炼钢铁等，使农业社农村劳动力空前紧张，为适应农业生产“大跃进”的需要，许多地方先后办起了公共食堂、托儿所、幼儿园、中小学、农业技术学校、卫生所，组建了民兵组织等。1958年下半年，高级社开始突破经济组织的功能而逐渐成为一个兼顾政治、经济、社会、文化和军事的农村基层实体。^〔44〕这样，由高级社合并成的大社便成了政社合一的基层组织。1958年10月，全国基本实现农村人民公社化。由互助组到合作社，再到人民公社的发展，在一定程度上可以说是农村公共事业发展的必然产物。(www.daowen.com)

（三）改革开放初期的农村公共事业

1978年12月，中共十一届三中全会做出了改革开放的重大决策，农村成为了改革的突破口。20世纪80年代，中共中央先后下发了5个“中央一号文件”，承认了包产到户的合法性，建立了家庭联产承包责任制。据相关政策规定，对于生产队原有的耕畜、大农具、农业机械，都保本保值，区别不同情况，根据群众意愿，折价到组、到户，或以组为单位统一使用，分年提取折旧费。对于水利设施，坚持集体所有，统一管理，统一使用。^〔45〕之后，农村公共事业发展滞后，集体资产“跑冒滴漏”现象比较严重，统分结合的双层经营体制名不副实。个体经济发展的同时，集体经济薄弱的问题越来越突出，财政困难导致没有资源致力于农村公共事业。集体实力空虚，致使不少地方一家一户无力办、办不好或办不了的事没有办起来。社会公益事业建设如修路、建桥、建自来水等无人牵头兴办。农田基本建设无人组织实施，水利设施脆弱、老化，农业抗灾能力减弱。^〔46〕

可见，改革开放后，中国农村实行了家庭承包责任制，调动了农民积极性，解放了农村生产力，使农业得到了恢复和发展。与此同时，农村的文化、教育、科技、医疗卫生和环境保护等社会公共事业极为滞后。