（一）关于农村土地所有权

中国农村土地所有制名义上农村集体所有制，实际上，近年来全国各地政府常常以各种名义或方式将农村土地集体所有转变为国家土地所有。

1.农村土地所有权的悖论

农村土地所有权一方面是指土地所有者对土地最高的支配使用关系；另一方面是指土地所有者有获得地租的权利。这两者相互依存，不可或缺。用这一理论来考察中国农村土地关系，从中可见，农村土地虽然名义上是集体所有，但实际上却是国家所有。^〔29〕原因有两个：一是集体自由支配和处置土地的权利得不到法律的承认和保护；二是耕种土地产生的地租也是国家而不是由集体获得的（至少在2006年农业税未废除前是这样）。

中国的《宪法》，一方面规定农村土地除国有土地外，归农村集体所有，任何组织和个人不得侵犯；另一方面却规定任何组织和个人不得买卖土地。然而，作为土地所有者的劳动者集体，既然规定它对这块土地具有所有权，那么它就应当有自由支配和处置其土地的权力，但却得不到法律的承认和保护，这是互相矛盾的。可见，集体对农村土地没有真正所有权。这一点值得商榷。

2.土地所有权主体模糊不清

当前，中国农村土地所有权主体模糊不清。首先，土地所有权主体和使用权主体在法律上具有排他性，即同一地块的所有权主体只有一个，不是国家就是个人；其次，土地的所有权和使用权不是合二为一，就是土地一分为二，所有权和使用权主体分开，所有权者授权租赁者使用；再次，只有确定所有权主体，然后依法登记并产生法人代表，才能有法律真正意义上的土地所有权主体。目前，学界对该问题的争论主要集中在是坚持集体所有制还是国有私营土地所有制或是农村土地农民私有化。这些争论值得深入思考。

3.土地所有权主体界定的法律冲突

农村土地所有权在法律上规定是不统一的，是模糊的，甚至是矛盾的。例如，《中华人民共和国宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。^〔30〕即农村土地所有权主体是国家或集体。《中华人民共和国民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。^〔31〕这条规定说明，农村土地所有权主体是行政村或行政乡、镇范围内的农民集体。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”^〔32〕综上可见，《民法通则》将所有权主体划归行政村，而《土地法》将所有权主体变为村委会所有和村民小组所有。但是，从民事法律上来看，“合作经济组织全体成员”或“行政村全体农民”都不属于民事主体的范畴。

（二）关于农村土地征收

《中华人民共和国宪法》规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。^〔33〕“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法规定政府征地行为必须是出于“公共利益”，然而，在市场经济条件下，政府受商业利益的影响，地方政府追求政府利益，推行土地财政，热衷于把农民手中的土地低价征收过来，高价出卖给开发商或者其他投资者，倒卖农民土地。地方政府还同商人勾结，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量失地农民。“当前失地农民正陷入‘种田无地，就业无岗，社保无份，生活无着’的境地。土地是农民生存的基础和生活依靠，地方政府不能用土地寻租来损害农民的利益，农民的土地被征用了，政府有义务解决好他们的就业和社会保障。”^〔34〕(www.daowen.com)

今后，如何界定“公共利益”是个大问题。不少地方政府打着公益性的旗号进行土地征收，即使征收的土地确实用于公益事业，但是地方政府却擅自扩大征地的面积和规模，真正用于公益用途的土地只占所征收土地的极小部分，这种偷梁换柱的做法，明显违反宪法，严重侵害农民的土地权益。这一点值得深入思考。

（三）关于农村土地流转

2013年“中央一号文件”指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”^〔35〕但是，根据这个政策就存在如下几个问题：一是中央对农民种粮直接补贴的资金是直接汇入原承包农地的农民账户，而这些农户由于土地流转出去而没有种地。这就产生了真正种地的农民没有得到种粮补贴，而具有承包权却没有种地的农民却拿到种粮直接补贴。二是由于农民进城务工，农村很多荒废的农地无人耕作，但却拿到国家的种粮直接补贴。如何解决这些问题，必须深思。

（四）关于政策与法律的关系

“中央一号文件”的农村土地政策是关于农村土地法律制定的指导和依据，但农村土地政策又必须借助农村土地法规来实施。政策不能代替法律，更不能以政策来修正法律。当前，中国的农村土地制度在实践中，存在重政策、轻法律的倾向。如何处理好“中央一号文件”的土地政策与《宪法》、《农业法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农村土地承包法》等法规的关系，如何处理二者在实践上的矛盾，这也是一个需要进一步思考和研究的问题。

表4-1　历年“中央一号文件”关于农村土地问题的政策

续表

续表

注：表格内容为笔者根据历年“中央一号文件”归纳整理而来。其中表中没出现的年份代表该年的文件没有相关政策。