2004—2015年间，中共中央、国务院共发布了12个“中央一号文件”，而农村土地政策在这些“中央一号文件”中不断得到修订和完善。与此同时，土地政策调整既一脉相承又不断细化。

（一）土地政策调整既前后衔接又一脉相承

新世纪的第一个中央文件，即2004年“中央一号文件”中提出：加快土地征用制度改革；切实落实最严格的耕地保护制度；完善土地征用补偿机制；积极探索非农用地进入市场。^〔10〕此后的“中央一号文件”中涉及农村土地的政策都基本围绕这个思路展开。2005年“中央一号文件”要求：“控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少，质量不下降、用途不改变；加快推进农村土地征收，征用制度改革。”^〔11〕2006年“中央一号文件”强调：“坚决落实最严格耕地保护制度，切实保护基本农田、加快征地制度改革步伐。”^〔12〕2007年“中央一号文件”进一步要求：“强化和落实耕地保护责任制，切实控制农用地转为建设用地的规模、坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”^〔13〕2008年“中央一号文件”提出“全面落实耕地保护责任制……继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准……”。^〔14〕这些表述基本上是一脉相承，土地承包关系的稳定、农民土地权益的维护等在国家经济发展和政治稳定中地位极为重要。

2009年“中央一号文件”第19条提出：“要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”^〔15〕2010年“中央一号文件”关于农村土地管理政策的内容有所增加，全文27条，直接与土地问题相关的政策有8条，其中第19条指出：“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”^〔16〕2012年“中央一号文件”提出：“加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。”^〔17〕2013年“中央一号文件”强调：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”^〔18〕(www.daowen.com)

（二）农村土地政策逐年细化

2004年“中央一号文件”仅是原则性规定农村土地政策的总体架构。2005年“中央一号文件”则提出：“搞好乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划。引导农户和农村集约用地，加强集体建设用地和农民宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治。”^〔19〕2006年“中央一号文件”进一步提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展以安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验，完善对被征地农民工的合理补偿机制。”^〔20〕2007年“中央一号文件”强调：“切实控制农用地转为建设用地的规模，合理引导农村节约集约用地，切实防止破坏耕作层的农业生产行为，加大土地复垦、整理力度。”^〔21〕2008年“中央一号文件”再次强调：“严格农村集体建设用地管理，严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”^〔22〕2009年“中央一号文件”规定：“基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。”^〔23〕2010年“中央一号文件”明确要求：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”^〔24〕2012年“中央一号文件”明确指出：“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作……。”^〔25〕2013年“中央一号文件”指出：“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”^〔26〕2014年“中央一号文件”最引人注目的政策表述是提出了“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。”^〔27〕2015年“中央一号文件”的政策亮点是“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。”^〔28〕

回顾中华人民共和国成立以来的农村土地政策，可见中国农村土地政策的变迁，先后经历了农民土地所有制，农村集体所有制，集体所有家庭承包经营责任制三个阶段。从历年“中央一号文件”的内容变化，我们可以从中发现，保护耕地数量，提高耕地质量，加快征地制度改革这三者已成为近年来“中央一号文件”重点调整的主要问题。