历年“中央一号文件”主题的转换大都基于以下三点考虑：

1.国内外形势变化的需要

文件制定要考虑到国内外经济形势、国内外农产品价格、社会稳定、粮食和主要农产品供给等。例如：“2009年是新世纪以后中国经济发展最为困难的一年。面对历史罕见国际金融危机的严重冲击，面对多年不遇自然灾害的重大考验，面对国内外农产品市场异常波动的不利影响。面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。”^〔74〕因此，“加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础”就成了2010年“中央一号文件”的主题。

2.“三农”发展的需要(www.daowen.com)

文件制定要考虑到解决下一年农业、农村和农民问题有可能遇到的问题。例如：2010年水旱灾害交替重发，开始是西南遭遇特大干旱，之后17个省（自治区、直辖市）遭受大洪水侵扰，这都给我们一个警示。所以，2011年“中央一号文件”就重点部署水利这个薄弱环节。

3.工作指导的需要

历年“中央一号文件”，通过聚焦一个主题，出台一系列强农惠农富农的重大政策举措，有利于突出工作重点、明确政策指向、集中解决问题。这已经成为中央指导“三农”工作的政策导向和主要信号，成为统一思想、凝聚力量的有力武器和重要抓手。^〔75〕例如：1997年以来，全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，不仅影响到农民的生活水平的提高，而且制约整个国民经济的增长。这种情况已经不是纯粹的经济问题，更是关系到政治是否稳定的问题。因此，从农民增收问题入手，调整促进农民增收的政策，对解决凸显的“三农”问题就显得十分必要。有鉴于此，2004年的“三农”工作就聚焦在农民增收问题上，出台了主题为“关于促进农民增加收入”的“中央一号文件”。