新中国成立70 年来，特别是改革开放40 年来，上海这座城市发生了翻天覆地的变化，在经济社会发展、城市建设等方面取得了辉煌成就，走出了一条发展中国家建设国际大都市的独特道路。也许，正如有些学者指出的，我们不能“继续以其前殖民地遗产及集体回忆去定义自己及其将来”，我们应该认真总结这40 年来的经验，并提炼城市理论，为今后的城市发展提供指导，为其他国家的城市化提供借鉴。

国家战略

由于在国家中的重要地位，上海城市的发展向来被视为一项国家战略。即便建国初期，出于工业布局调整和国防安全考虑，上海并没有被列为国家投资建设的重点城市，但作为全国最大的工业基地和工商业城市，仍然担负着十分重要的任务—在国家的计划下积极地支持全国的经济建设。1978 年改革开放后，中央对上海提出新要求，指出改造、振兴上海不仅是上海市的大事，也是关系我国四个现代化建设的大事，上海要成为全国四个现代化建设的“开路先锋”。20 世纪90 年代浦东开发开放，按照邓小平的说法，不只是浦东的问题，更是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。进入21 世纪，中央支持上海建设四个中心和社会主义现代化国际大都市，更是在我国整体经济实力不强的情况下，推动上海代表中国参与全球经济进程所做出的巨大努力。

正是由于作为一项国家发展战略，在上海崛起的过程中，我们可以充分领略到“国家的意志和力量”，尤其是在上海发展的每个关键时刻，中央都会给以坚定指导和强有力的支持。建国初期，在上海经济下滑时，中央提出要“好好地利用和发展沿海的工业老底子”“上海有前途，要发展”。20 世纪80 年代被认为是新中国成立后上海最困难的时期，中央政府指导上海制定了经济发展战略，提出“力争到本世纪末把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市”。1986 年9 月，国务院批准上海扩大利用外资，自借自还32 亿美元，用于工业技术改造和城市基础设施建设。“94 专项”是上海经济发展和投融资改革发展的转折点，是中央给予上海的一个非常关键的支持，解决了上海中长期发展面临建设资金不足的问题。为了加快浦东开发开放，中央政府先后于1990 年、1992 年、1995 年三次比较集中地赋予一系列扩大对外开放的特殊政策。2005 年，国务院批准浦东进行综合配套改革试点，要求浦东深入推进企业、市场、社会、政府四位一体的改革，着力改变政府职能、着力改变经济运行方式、着力改变城乡二元经济与社会结构，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。2008 年，上海遇到金融危机的外部冲击，2009 年4 月15日，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》明确提出，到2020 年上海基本建成与中国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心，为上海率先转变经济发展方式带来了新的历史性机遇。在面临世界经济格局大变革、中国对外开放新格局的情况下，2013 年，国务院相继批准上海率先设立中国（上海）自由贸易试验区、建设国家科创中心。

2014 年，习近平总书记在上海考察时指出，上海作为全国最大的经济中心城市，在国家发展大局中占有重要位置，要抓住机遇，锐意进取，继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，不断提高城市核心竞争力，开创各项工作新局面。他强调，发挥上海在长三角地区合作和交流中的龙头带动作用，既是上海自身发展的需要，也是中央赋予上海的一项重要使命。要按照国家统一规划、统一部署，围绕落实全国城镇化工作会议精神，参与丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设、推动长江经济带建设等国家战略，继续完善长三角地区合作协调机制，努力促进长三角地区率先发展、一体化发展。并要求上海各级干部要放眼全球、放眼全国，不断提高战略思维、战略把握、战略运作能力，谋发展、创业绩，不仅争创国内一流，而且敢于到国际上去比较、去竞争。2018 年11 月，习近平总书记出席首届中国国际进口博览会开幕式并对上海进行考察，代表中央交办上海三项新的重大任务：增设上海自贸试验区新片区、设立科创板并试点注册制，将长三角区域一体化发展上升为国家战略。

总之，上海是中国的上海、国家的上海，与整个国家战略和国家体制休戚相关，或者说，为“国家所塑造、并依赖于国家背景”。因此，要理解上海，就必须解释它跟国家的关系，以及这种关系给上海这座城市带来什么样的影响。^[1]

一个强势有为的地方政府

在计划经济年代，中国是一个中央高度集权制的国家，地方政府的权力空间非常有限。改革开放以后，为了调动地方的积极性，在保持中央政府对城市战略规划的控制和指导权，对地方政府大型项目的审批权、重大政策的决定权的同时，中央与地方适度分权，赋予地方政府更大的政治空间，使城市有能力根据国内外形势，尽可能迅速地做出反应，制定和执行城市的发展战略。在城市发展问题上，地方政府有了一定的自主性。

上海市政府具有远大的眼光、坚韧的意志和丰富的城市治理经验与智慧，能够进行前瞻性、长期性、战略性思考。改革开放之后，上海的发展特点是每到关键问题、关键时刻，就会进行城市发展战略的大讨论，提出新的战略目标定位及形成比较清晰的发展思路，并将其体现或落实在上海城市总体规划、经济社会发展五年规划中，以统领一个阶段的各项工作，保证重大举措及政策实施的连续性和综合性。这种战略思考转化为战略行动，已成为推动上海经济社会发展的一个优良传统，并形成鲜明的上海特色。 ^[2] 从中国的国情和上海的市情出发，上海市政府创造性地把中国共产党的路线、方针和政策转化为上海改革开放的实际，形成和积累了一些比较成熟的经验和做法，即四个“统一”：开拓性、坚韧性和操作性的统一，改革、发展和稳定的统一，重点突破和整体推进的统一，连续性、稳定性和开创性的统一。 ^[3]

上海市政府是一个能为政府，有较高的效率、较强的执行力。改革开放以后，上海市政府具有了更大的自主权，有了自主发展的动力和财力，进行了以建立“服务政府、责任政府、法治政府”为目标，以机构调整、职能转变和行政审批改革为主线的行政管理体制改革。同时，推行权力下放政策，将城市权力不断由市向区、由区向街居转移，从而构建了城市分级治理体制。上海市政府还通过撤销行政性公司、企业主管局，建立国有资产管理委员会，发展行业协会和中介组织，剥离城市政府经济职能，重构政府与市场的关系。通过发展社会组织，鼓励公众参与公益活动和社会公共事务，增强自我发展和服务社会能力；在街道层面推动社区共治，在居委会层面开展基层民主自治，提高社会自身治理能力和水平；推进决策民主和政务公开，充分吸纳民意和专家意见；重构政府与社会的关系。在上海，从上而下的政府管理体制与广泛参与的市场社会机制结合起来，创新了城市治理形式，提高了城市治理能力，有效地推动和保障了上海经济社会的持续发展。

对外开放与全球化

著名历史学家周武指出，历史上的上海与中国其他城市最大的不同就在于它的国际化和全球性。大上海兴起，是与其全球化的历史紧密地联系在一起的，是在与世界经济、文化日益紧密的互动中成为远东著名的国际金融中心和贸易中心、工业中心的。

20 世纪30 年代，上海进入其历史上的黄金时期，成为与纽约、巴黎、伦敦、东京并驾齐驱的一个国际大都市。这时的上海被称为“西方的纽约”和“东方的巴黎”。如前文所述，按照1934 年世界大城市人口排名，前六名依次是伦敦、纽约、东京、柏林、芝加哥和上海。1935 年上海人口超过芝加哥，排名第五，时人习惯上称上海为世界第六或第五大都市。甚至直至20 世纪80 年代初，上海中心城区格局包括市政设施、住宅区状况，仍然几乎全是三四十年代留下来的，城市轮廓线、街道面貌基本未变，只不过初建时属于世界先进的市政设施因长期得不到更新而严重老化，上海不免显得“老气横秋”，曾经的国际化大都市风光不再。 ^[4]

改革开放后，全球化、信息技术的发展，给上海这座曾经的世界城市带来巨大机遇。上海积极引进西方先进技术、管理和资金，吸引跨国公司，发展对外经济贸易，获得了快速发展。为了同国际接轨，上海在行政、法律上进行了适应全球化的改革，包括简化行政流程，改善政府工作效率；对原有涉外经济法规进行全面清理，为外商提供公正、透明、稳定的法制环境；建立国际社区等。上海还通过多种咨商机制，吸取国际经验和世界智慧，如每年召开世界城市论坛，邀请国际机构、国际组织对城市发展战略进行研究，提出政策建议。其中最成功的莫过于上海市市长国际企业家咨询会，至今已举办30 届，几乎涉及上海各个领域迫切需要解决的所有重大问题。上海城市发展的许多思路，都来自上海市市长国际企业家咨询会与会者们真知灼见的启发。在上海城市政治中，经济全球化的力量已渗入了城市决策过程。

多元化的经济结构

改革开放以来，上海经济转型，对经济所有制结构进行了战略性调整，多种经济成分共同发展。（1）国企。新中国建立后，上海成为我国国有企业最为集中的地区。20 世纪80 年代起，上海先后进行了利改税、承包制等一系列扩大企业自主权的国企改革。进入21 世纪，上海又推进了现代产权制度改革和国有资产管理体制改革。总体而言，国有企业规模在不断收缩，所占经济比重下降。不过，在上海这座城市的整体经济与社会发展中，国有经济仍然发挥着主导和控制作用，且各类资本相互渗透，实现形式愈加多元化。（2）外企。旧上海外资企业在上海开埠后出现，在1895 年甲午战争后发展壮大起来。新中国成立后，外资企业成为国有企业一部分。随着中国的对外开放，上海外资经济逐步发展起来。如今外资经济已成为上海经济发展的重要力量，促进了上海经济结构的调整，推动了支柱产业和高新技术产业的发展，扩大了外贸出口，加快了城市基础设施建设，在保持上海国民经济持续稳定增长中发挥了重要作用。（3）私企。上海私营经济在发展过程中遇到强大的国有经济和外资经济的夹击，空间和余地有限。因此上海民企规模普遍偏小，少有国内知名企业。外地民企迁入上海，成为壮大上海民营经济的重要力量。

新中国成立后，中央决定上海集中力量发展工业，特别是机械、冶金和化工等重工业。1953 年起，上海被确定为国内先进的综合性工业基地和科学技术基地。此后，上海工业在国民经济体系中占据主导地位。至20 世纪90 年代中期，上海基本上还是一个以工业经济为主的生产型城市，工业生产具有压倒性优势。1992 年，上海推动经济转型和产业升级，进行产业结构战略性调整，将产业结构从传统的“二、三、一”调整为“三、二、一”。在“三、二、一”产业发展方针指引下，上海第二产业的比重不断下降，第三产业的比重逐步上升。1999 年服务业增加值所占比重达到49.59%，首次超过第二产业1.16 个百分点。2000 年，第三产业占国内生产总值的比重首次超过50%。2012 年，上海二产的比重下降为39.36%，三产的比重超过60%，第三产业已成为上海国民经济的主导产业。

2003 年上海提出“两个长期坚持和两个优先发展”。两个长期坚持，即长期坚持上海产业发展的“三、二、一”产业发展方针，长期坚持第二产业和第三产业工共同推进上海经济发展；两个优先发展，即优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业。上海还大力推动制造业和服务业融合发展。

正是由于上海经济结构的多样性，避免了一些国际城市的“过度虚拟化”或“产业空心化”，使上海在面对外部经济波动或风险时，能够具有较强的抵御能力。这被学者们认为是上海经济在下行周期中始终保持“降速而不失速”的根本原因。

包容性发展

改革开放以来，上海始终以经济发展为优先考虑，在地区生产总值和人均GDP 方面有了极大提升（图7.1）。(www.daowen.com)

上海建设的是社会主义国际大都市，在发展市场经济和对外开放的同时，努力维护大多数民众的利益，并为经济的持续发展创造有利的社会条件。因此，上海在推出适合经济发展的各种社会政策方面有一定的自觉性和及时性。^[5] 比如配合住房商品化进程对住房制度进行改革（1992 年）；成立慈善基金会积极开展社会救助（1994 年）；配合国有企业改革，设立按系统的下岗职工再就业服务中心（1996 年）；设立最低生活保障线、最低工资线，及时推行医疗保险制度改革，等等。

图7.1　1980—2017 年上海国民生产总值变化情况

资料来源： 上海市人民政府发展研究中心《上海高质量发展战略路径研究》，格致出版社，2019 年，22 页。

2006 年10 月，中共中央十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的重要战略目标，全会通过的“中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”明确提出：“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业，促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设和经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”中央的这些要求形成对地方政策的重要指导。上海确立了进一步完善社会政策的指导思想，即“要分类、有梯次、保基本、广覆盖”。要分类，就是不能用一套制度解决所有人的保障；有梯次，就是要满足不同层次的保障需求；保基本，就是要尽力而为、量力而行，不提不切实际的口号；广覆盖，就是努力做到各类社会保障基本全覆盖。

近年来，上海更加强调均衡发展，更加注重社会再分配。通过持续多年的不懈努力，上海已建立起与其经济发展水平相适应的范围广泛、统筹城乡、覆盖各类人群的社会政策体系，实现了从应急式向制度化、从生存型向发展型转变，让更多的人共享改革发展的成果。

海派文化

上海并不是在中国传统城市基础上发展起来的，上海的崛起与对外贸易、近代工业以及中西文化交流联系在一起，因此，这座城市少了一些传统气息，多了一些西方或现代化色彩，或者说上海是中国受西方影响最大、最西化的城市。把世界带到这个城市中来，同时把自己融入世界中去—一种“海纳百川、追求卓越”的世界主义文化成为上海与生俱来的城市品质与城市基因。”^[6] 近代上海人开放包容，精明务实，讲究现代契约精神，崇尚理性，被称为“新型现代中国人”。

新中国的成立，为上海这座城市揭开了新的历史篇章。新上海的目标是建设一座清洁、健康、奋发向上的社会主义大城市。围绕“为国内生产与为中国人民服务的新上海”，建设“先进的工业基地和科学技术基地”的基本方针，中国共产党对城市精神进行再造，^[7] 树立了社会主义建设时期敢为人先的创新精神、服务全国的大局意识、精益求精的敬业态度，从而为这座城市赋予了诸多新的精神品质，成为推动上海自身发展和支援全国经济建设的强大动力。

进入21 世纪，在全市“上海城市精神”大讨论基础上，上海将城市精神表述为“以海纳百川而服务全国，在艰苦奋斗中追求卓越”，简称为“海纳百川、服务全国、艰苦奋斗、追求卓越”。此后对上海城市精神又做出新的表述，提出要“与时俱进地培育城市精神，大力塑造海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的新形象，使全市人民始终保持艰苦奋斗、昂扬向上的精神状态”，自此，上海城市精神被表述为“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”。

上海这座城市，既饱经沧桑，给人以复杂的历史感；又生机勃勃，给人以常新的时代感。上海独特的身世和经历，其中的每一个阶段，都赋予上海这座城市不同的内涵。这些来自不同阶段的内涵的不断沉淀和不断丰富，就构成了上海区别于其他城市的城市基因、性格和传统，也就是上海城市的“常”，^[8] 或者说上海独特的城市精神、城市气质，以及由这种精神气质化合而成的传奇性魅力。1978 年开始的改革开放，极大地释放、发展了上海原有的特质基因，使得这座城市迸发出强大的活力和生命力，在短短的几十年间，就以新的历史高度成为全球瞩目的社会主义国际大都市。

【注释】

[1].周武《边缘缔造中心：历史视域中的上海与江南》，上海人民出版社，2019 年，205 页。

[2].周振华、洪民荣《上海改革开放40 年大事研究》（卷二），格致出版社，2018 年，259 页。

[3].周振华《上海改革开放40 年大事研究》（卷二），格致出版社，2018 年，259 页。

[4].周武《上海学》，上海人民出版社，2015 年，22 页。

[5].卢汉龙《上海社会发展蓝皮书》，上海社会科学院出版社，2005 年，8 页。

[6].陈丹燕《都市的渴望》，《新闻晨报》2003 年11 月9 日。

[7].张励《二十世纪五六十年代中国共产党对上海城市精神的再造》，《上海党史与党建》2016 年7 期，23 页。

[8].周武《上海学》，上海人民出版社，2015 年，4 页。