近代上海一直处于自由移民的状态，租界当局和上海县政府都未曾明文规定禁止移民入沪。1927 年上海特别市政府成立后，开始对常住居民进行登记。新中国成立初期，政府实行自由的人口迁移政策，允许居民在城乡间或城镇间自主迁移。1954 年年底上海开始对居民户口进行严格管理。1955 年制定了限制外地人口流入的六项具体措施。1958 年起在户籍上严格限制外来人口迁入，并通过各种行政动员方式组织上海工人、技术人员和管理人员迁往内地。由于迁出（1949—1982 年的33 年间，全市累计净迁出74.54 万人）远过于迁入，以致上海作为移民城市的特点和优势消失殆尽。 ^[5]

20 世纪80 年代，上海放宽暂住人口在城市滞留时间的限定。随着90 年代外来流动人口规模达到高潮，上海外来流动人口管理的政策法规不断出台，包括劳动力使用、私房出租、健康检查和防疫、计划生育、收容遣送、管理服务费的征收和使用、治安管理等各个方面。

进入21 世纪之后，适应社会经济发展的需要，20 世纪90 年代出台的一些流动人口管理政策如收容遣送制度、对外地人员务工经商的限制政策、房屋租赁治安许可政策等被废除，流动人口不再仅作为管理和控制的对象，政府考虑的重点转向如何保护流动人口的合法权益，如何为他们在城市的生活和工作提供更好的福利和服务。

自2002 年9 月起，上海在全国率先施行《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》。2003 年上海拟定《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见》（试行），不仅提出进城务工就业农民子女义务教育工作由流入地的区县政府管理为主，在全日制公办中小学为主，而且更明确了进城务工就业农民子女在上海读书的缴费是按照物价部门核定的上海市义务教育阶段收费项目和收费标准收取费用，并且对家庭确有经济困难的学生，可以采取分期付款或减免杂费、书簿费等办法。从2004 年起，上海逐步加大了公办学校接纳外来人口子女的力度。同时，通过规范与扶持相结合的政策，加大对农民工子女学校的扶持力度，改善学校的办学条件，提高教育质量。目前外来农民工子女可以在上海上学到初中毕业，毕业后可以参加上海职校考试。

2013 年7 月，上海开始实施居住证积分管理办法，以“两个合法稳定（合法稳定就业、合法稳定居住）”，将就业年限、社保与享受公共服务结合起来，从而优化人口结构，吸引年轻专业技术人员。不过，由于从上海城市可持续发展和全国城乡一体化协调发展的需要看，外来普通劳动力的定居趋势不可逆转，而且社会劳动力层次共生结构也决定了，上海固然需要尖端人才，但事实上更需要大量服务业、制造业的普通劳动力，应本着体现社会公正与人本内涵的精神，突破政策和体制上的限制，在城市全面融合外来人口有承载力风险的前提下，通过“融入门槛”设置，建立具备一定筛选功能的机制来解决城市所需的结构性劳动力的身份转化问题（表5.3）。 ^[6](www.daowen.com)

表5.3　“上海市居住证积分管理试行办法”积分指标体系及计分规则

续表

资料来源：根据相关资料整理。

在上海建设国际大都市的实践与研究中，越来越多的学者在聚焦国际都市的经济产业、空间规划、功能辐射和国际竞争力等问题的同时，也已经注意到了人口因素对国际都市具有很重要的影响。例如上海人民政府研究中心主任周振华指出，国际经济表明，在培育与建设国际大都市过程中，一个非常重要的内容就是要有意识地构建和形成高级劳动力国际流动模式。熟练的国际劳动力在跨国公司办公网络中的集中与流动，对发挥国际大都市的首要功能特别是先进的服务行业有着积极的促进作用。熟练国际劳动力的移入，不仅是世界城市形成的重要原因，而且也是使世界城市保持劳动力市场全球化的重要因素。上海朝着建设国际金融中心、经济中心、贸易中心和航运中心的目标努力，其主要措施就是对外开放，提高国际化程度，包括吸纳国际熟练劳动力及移民。 ^[7]