新中国成立初期，上海实行两级政府、两级管理，但由于以条为主的管理体制日益强化，致使区虽为一级政府，但管理职能逐步弱化。

20 世纪80 年代，上海市区开始第一轮明责分权。1985 年，市有关部门向区下放了包括小学校舍维修、支弄小巷修建、绿化、环境保洁等方面的事权。1986—1987 年，各区开始与市政府实行收支挂钩、总额分成的财政包干，形成了区级财政的雏形。 1988 年，市政府又在更大范围内向区政府下放事权，内容涉及计划、外经贸、城市建设、商业、集体工业、工商、物价管理等方面。通过这一轮明责分权，上海两级政府、两级管理的格局逐步形成。

1992 年起，上海开始第二轮明责分权，涉及财政税收、城市建设、环境保护、外经外贸、劳动管理、人事编制、商业管理、价格管理八个方面的事权。其中，500 万美元以下的引进外资审批权、建设权以及发展第三产业的一些审批权也下放到区县。

1995 年，按照事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相统一、下放财权与加强审计相统一的原则，市政府先后两次较大规模扩大区县政府在利用外资、项目审批、城市规划、资金融通等方面的管理权限，进一步与区县政府明责分权。具体包括下列五方面内容。

（1）下放部分外商投资项目行政审批权。一是将投资在1000 万美元以下外商投资限制类项目的可行性报告、合同、章程的审批权下放各区县；二是将总投资在3000 万美元以下、位于市级工业区内的外商投资鼓励类项目（除港口项目外）建议书、可行性报告、合同、章程的审批权下放区县；三是按照“谁审批、谁负责”的原则，委托各区向由区县批准的外商投资项目发放批准证书，并实行属地化管理，由发证区县承担外商投资企业的管理责任；四是将来料来图加工、来料装配业务的审批权下放各区县。(www.daowen.com)

（2）下放城区规划和公共事务管理权。上海采取一事一议方式，将原来由政府及其规划管理部门行使的部分规划管理权委托给区政府和区规划部门。适当划小全市重要地区和道路的范围，委托区县编制本地区道路建设详细规划，审批部分重要道路和地区范围内的建设项目及部分18 层以上建筑的设计方案。市有关部门对区规划部门依法行政、城市规划实施等工作进行考核，对有关业务工作加强服务、协调、指导和检查。此外，上海按照管理和养护、管理和施工分离原则，将环卫清扫、绿化养护、房屋维修、物业管理、路政维护等公用事业行政管理职能转入区县有关职能部门，养护和施工职能由专业公司承担。

（3）委托区县行使辖区内国有资产管理权。从1993 年起，各区县国有资产管理部门接受市国有资产管理部门委托，按照国家和上海有关国有资产管理法律、法规和政策，统一管理区域内国有资产，代行占有、使用、处分、收益等四项权能，并统一向所辖企业征收国有资产经营收益。市国资委对区县国有资产保值、增值情况进行考核，并具有对区县国有资产收益的调度权。

（4）鼓励区县参与市区危棚简屋改造。对参与改造的区县所属房地产开发公司免收土地使用费；对危棚简屋拆迁量在300 户以上的地块，市房地局在核实情况后，委托各区办理土地使用和拆迁安置手续；允许各区县按规划管理规定，在不降低环境总体质量的前提下，适当提高改建房的容积率。

（5）增强区县财力和投融资能力。一是从1995 年起，市财政对吸纳市属企业的市郊各区县，以企业动迁前一年区县上缴的增值税和所得税为基数，将新增增值税的25%和所得税的50%返还给区县。二是从1996 年开始，以1995 年上缴指标为基数，将投资额500 万美元以上“三资”企业缴纳的增值税和所得税中超基数30%的部分返还区县。三是参照全市平均土地级差标准因素，将市级土地使用税增量的50%分配给各区。四是对各区每年个人所得税收入超基数50%的部分，由市财政按照各区居住人口中在职职工人数占全市居住人口中在职职工总人数的比例分配给各区，同时将个人所得税由企业所在地征管改为由职工居住地征管。五是参照人口导入因素，将各区县上缴的公用事业附加收入超过5.5 亿元基数部分的30%返还给各区县，将5.5 亿元的50%返还给各区县包干使用，专项用于城市维护。六是将区属企业缴纳的排污费和其他相关收入留给各区县，在市环保管理部门监督下安排使用。