1996 年以前，作为当时特大型国有企业，上海市公交总公司拥有8 万职工、8000 余辆公交车，承担全市老百姓的日常出行。由于受困于计划体制，运营效率低，企业亏损严重，到1995 年，政府对公交补贴额高达8 亿元。

1996 年1 月，上海市政府启动首轮公交改革。第一，取消公交月票，统一使用普票。市区一般线路票价每张0.50 元，保持三年不变；长距离线路、隧道线路及小区专线仍维持现行票价。第二，打破垄断经营。原市公交总公司下属13 家运营公司全部实行独立核算，自主经营；鼓励区县、企业、社会办公交，以形成多家公交经营竞争局面。第三，对公交企业区分政策性亏损和经营性亏损，政策性亏损给予补贴，经营性亏损不再给予补贴。

公共交通的市场化改革，减轻了政府负担，提高了企业积极性，缓解了交通供需矛盾，但也淡化了行业公益性特征。公交企业成为上市公司，以赢利为目的，导致客源不足的区域和线路公共汽车服务不足。

2001 年，上海启动新一轮公交改革，进一步完善公交行业管理，深化公交内部改革，推进公交企业整合。上海公交行业引入了股份制经营机制。由巴士集团和大众集团通过重组形式，将原来在公交总公司体制下的十几家公司予以资产重组。巴士实业股份公司成为全国首家经营公共交通的上市公司。在明确线网布局优化和服务规范原则的同时，设立“公交专项”资金专项补贴制度，实施公交优先三年行动计划。

2008 年起，上海市贯彻国务院关于公交行业“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的总体要求，启动了又一轮公交改革，主要内容是将原来上海公交主要由上市公司和民营企业为主经营，通过资产重组，形成国有控股企业为主力军的市场格局。按照相对区域经营、提高市场集中度、促进有序竞争的基本思路，营造浦西、浦东、郊区三大经营格局。浦西以上海久事公司为主体，正式成立巴士公交集团公司，接管大众集团和强生所属公交，完成对多家小公司的收购兼并。浦东以浦东新区政府为主导，成立浦东公交公司。在郊区，依托区县政府，推进区域公交兼并重组，形成“一区一骨干”。加大政府扶持力度，公交行业2007—2008 年补贴22.52 亿元；2009—2010 年补贴约67 亿元，2015 年补贴地面公交56.9 亿元。 ^[13]

为引导公众出行选择公共交通，提高公共交通分担率，城市公共交通定价以“低价、补贴”为原则。2006 年开始逐步推出票价优惠政策，包括轨道交通、地面公交在内的换乘优惠措施，70 周岁以上老人非高峰时段免费乘车、轨道交通车站停车换乘优惠和轨道交通乘客持公共交通卡每月在轨道交通消费70 元以上的部分享有9 折优惠等（表3.8；表3.9）。(www.daowen.com)

表3.8　上海地面公交现行票制结构

资料来源： 薛美根、朱洪、邵丹《上海交通发展政策演变》，同济大学出版社，2017年，123页。

表3.9　上海轨道交通现行票制结构

续表

注：5 号线段内减1 元（0 ～6 公里为2 元，6 ～16 公里为3 元）。
资料来源： 薛美根、朱洪、邵丹《上海交通发展政策演变》，同济大学出版社，2017年，123页。