新中国成立后，在“为生产服务、为人民生活服务”方针的指引下，新成立的上海市人民政府通过接管、征用、代管以及公私合营等措施，恢复和发展公共交通，对公交线网布局进行调整，开辟了通往各工业区和工人新村的交通线路。1958 年7 月，上海市公共交通公司成立，负责全市公交行业的管理、经营。

由于长期执行“重生产、轻生活、重工业、轻市政建设”的政策，上海城市交通建设没有随着人口和就业增长得到发展。20 世纪80 年代知青返城，外来流动人口增加，与市区交通拥挤、道路不足的矛盾变得十分尖锐，表现为车辆少、车速低、乘车条件差、道路紧张、公共交通线路少、行车间隔时间较长。乘车高峰时，车厢内每平方米站立10 人以上。实际上，市区交通已处于半瘫痪状态。

1985 年，上海市政府决定编制首轮综合交通规划，并于1986 年开展第一次全市综合性交通大调查。第一版上海市综合交通规划明确了城市交通发展战略，即“以优先发展包括有轨交通在内的公共交通为主导，逐步缩小自行车的使用范围，控制小客车的发展速度和规模，在市区严格限制摩托车的发展”。

从“七五”（1986—1990年）开始，上海在交通建设方面大规模投资，并取得初步成效。但受制于道路交通拥堵、运力紧张等瓶颈，公共交通服务水平和吸引力持续下降，公共汽车分担率也随之下降（表3.6）。

表3.6　上海市居民出行方式构成

续表

资料来源： 邵丹、薛美根《公共利益导向下的理性选择—上海交通政策30 年发展沿革（1986—2016）》，《城市交通》2017 年3 期，2 页。

1990 年年底，随着浦东开发开放战略实施，上海市政府决定把解决城市交通问题作为城市建设首要任务来抓，集中力量，采取各种政策措施，力争使城市交通问题有所缓解，并得到初步改观。1991 年制定《上海城市综合交通战略规划纲要》，远景规划是要在上海建成一个现代化的对外交通系统、一个高效的城市道路系统和一个强大便捷的公共客运系统。公共客运系统以地铁和其他快速有轨网络为骨干，以公共汽车、电车和地面公交网为主体，并具有现代化的交通换乘系统。20 世纪90 年代，上海城市交通建设投资剧增，从1991 年的8.78 亿元增加到1998 年的96.0 亿元，占城市基础设施投资比重从14.3%提高到25.3%。城市交通建设取得巨大成就，极大地改善了居民出行条件。

1999 年11 月，上海市人民政府副市长韩正在上海国际城市交通学术讨论会上向全世界宣布了新的上海城市交通政策和规划设想。21世纪的上海城市交通要以人为本，坚定不移地贯彻公交优先政策，大力发展大容量快速轨道交通，积极引导和控制个体交通，实现对交通设施的最有效利用，提高交通效率。2002 年上海市人民政府发表《上海城市交通白皮书》，提出建设一个与国际中心城市相适应的现代化立体交通系统，即拥有一个高效、快速、舒适、清洁和安全，满足当代要求又造福后人的可持续发展的城市交通。(www.daowen.com)

进入21 世纪，上海交通基础设施跨越式发展，轨道交通基本形成网络，公共交通出行比例持续提升。

上海市轨道交通建设始于20 世纪90 年代。1990 年上海地铁1号线破土动工，1995 年建成投入运营。1999 年在原有上海市地铁建设公司基础上，组建上海申通轨道交通投资公司，2004 年成立申通地铁集团公司，统一实施轨道交通投资、建设和运营。2010 年世博会使上海轨道交通建设进入快速发展期。由于轨道交通形成网络、覆盖全市，而且布局规划合理、换乘方便，上海已形成了以轨道交通为主导的公共交通优先发展模式（图3.7；图3.8）。2015 年，上海全市公共交通共完成66.41 亿人次，日均1820 万人次，其中，轨道交通日均698 万人次，公共汽车（电车）日均698 万人次。地铁与公交占据总量的84.56%，成为市民出行的主要交通工具（表3.7）。

图3.7　上海市轨道交通运营线路长度变化

资料来源： 朱鲤《上海公共交通发展现状及大数据背景下的线网优化思路》，《交通与运输》2017 年3 期，11 页。

图3.8　上海市公共交通客运结构变化

资料来源： 朱鲤《上海公共交通发展现状及大数据背景下的线网优化思路》，《交通与运输》2017 年3 期，11 页。

表3.7　“上海2035”轨道交通网络功能层次

资料来源：《上海2035：迈向卓越的全球城市》，上海科学技术出版社，2018 年，82 页。