改革开放以后，上海取得惊人的城市建设成就：2015 年，上海基础设施的投资额为1425 亿元，是1980 年的158 倍，而从1950 年至1978 年的整整29 年间，投资总额仅为60 亿元；1978 年上海住宅竣工面积为199.6 万平方米，2015 年这个数字提高了8 倍，已达1617.8 万平方米；20 世纪80 年代，上海有121 栋超过24 米的高层建筑，如今已发展到3 万多栋，其中超高层建筑有400 多栋；改革开放前，黄浦江上仅有一条越江隧道—打浦路隧道，以及一座远离市区的松浦大桥，而40 年后，上海共建设完成12 条越江隧道和11 座越江大桥，实现了浦东、浦西的联结和共同发展，城市快速路长度达到197 公里；轨道交通建设从1993 年地铁1 号线正式运营开始，截至2016 年12 月，上海轨道交通开通14 条线路，总长617 公里，并计划在2025 年前再建设9 条轨道交通线。在规划中，2025 年，上海将拥有包括地铁、市城铁路、机场快线和磁浮在内的29 条轨交线路，总长达1050 公里。 ^[7]

城市基础设施建设离不开资金的支持，而城市建设投融资体制是获取城建资金的关键。改革开放以来，上海进行投融资体制改革，走出了城建投融资主体多元化的新路，有力地支持了上海城市建设实现高速度、跨越式发展。

（1）利用外资。积极争取国外贷款，包括国际金融机构世界银行、亚洲开发银行和外国政府。1986 年9 月，国务院以国函第94 号文批准上海扩大利用外资，自借自还32 亿美元，用于工业技术改造和城市基础设施建设。该方案由此被称为“九四专项”。“九四专项”是中央给予上海的一个非常关键的政策，解决了上海中长期发展面临建设资金不足的矛盾，是上海经济发展和投融资改革发展的转折点。此后上海先后在国际金融市场筹资32 亿美元，其中14 亿美元用于南浦大桥、地铁1 号线、合流污水一期工程、20 万门程控电话和虹桥机场国际候机楼改建等五大市政基础设施建设，13 亿美元用于260 多个工业技术改造项目，5 亿美元用于30 多个第三产业项目。

（2）城市建设投融资平台。1987 年，以“94”谐音而定名的上海久事公司成立，这是上海乃至中国最早的综合性政府融资平台公司。作为一家政府性投资公司，久事替政府为大型城建项目融资，通过少部分国有资本带动大体量的社会资金投入。1988 年，根据财权和事权相一致的原则，上海城市建设基金会成立，集中管理政府用于城市建设和维护的各类资金，包括市财政预算内建设资金、事业费和预算外城建规费。1992 年，上海城市建设投资开发公司成立，按照市场化方式筹措、使用、管理城建资金。此外还成立了专业性投资公司—申通轨道交通投资公司，负责轨道交通建设资金的筹措。上海还通过投资、建设、运营、监管四分开投融资体制改革，城市基础设施项目运作，吸引社会资本。如在建设高速公路时，通过招商和项目谈判，选择具有一定实力的投资人作为投资主体，由其发起组建项目公司，作为独立的“项目法人”，按照批准的工程规模和技术标准，承担工程项目的投资、融资、建设和运营管理。项目公司以获取车辆通行费、经营相关服务设施获取投资回报。经营期满后，无偿归还给政府。

（3）土地批租。1987 年，上海市政府发布《上海市土地使用权有偿转让办法》《上海市土地使用权有偿转让房屋经营管理实施细则》，明确由市土地管理局与受让人签订出让合同，规定出让的最高年限为商业、旅馆、娱乐用地40 年，工业、科技、文体、卫生、综合或其他用地50 年，居住用地70 年；出让合同规定的使用期满，该地块的土地使用权及该地块上的建筑物和其他附着物即由市土地管理局无偿收回。1988 年，经过严格的公证程序，上海市人民政府宣布日本孙氏企业集团以2805 万美元获得虹桥开发区26 号地块1.29 公顷土地50 年的使用权，上海由此成为改革开放后第一个按国际标准开展土地批租的城市。1992 年，上海又创造性地提出将旧区改造同商业设施改造、涉外房地产开发相结合，多渠道、多形式吸引国内外资金用于城市基础设施的改造和建设，开了改革开放以来吸引外资进行旧区改造的先河。上海市出台了《上海市土地出让金管理办法》，确定了本市土地出让金收支管理的制度框架。全市范围内所有出让地块以其出让使用权收入总额（含各种出让形式的收入）的30%作为土地出让金，70%作为土地前期的开发成本。土地出让金上缴市财政专户，扣除5%上缴中央的部分和2%的业务费后，由市、区两级政府实行五五分成（图3.6）。 ^[8](www.daowen.com)

图3.6　上海市出让土地使用权收入分配细目

资料来源： 汤庆园、王宝平《上海土地开发政策演变研究》，《城乡规划》2017年5 期，90页。

（4）基础设施特许权经营制度。对具有收费能力的基础设施进行部分经营权转让，如久事公司和城投公司出面将两桥一隧（杨浦大桥、南浦大桥、打浦桥隧道）45%的20 年专营权作价3 亿美元有限期转让香港中信泰富集团，抽出的资金用于建造徐浦大桥；徐浦大桥未造时其经营权已转让了45%，这换来的1 亿美元被久事继续投资金融业。2002 年，当资金宽裕时，久事又将大桥的经营权重新购回。 ^[9]

上海城建投融资体制改革对上海城市建设发展起了巨大的促进作用。1992 年起，上海用于市政公用基础设施的投资平均每年递增23%，由1992 年的43 亿元增长到2002 年的300 亿元。20 世纪90年代初到2001 年，市政、公用基础设施建设共完成投资1833 亿元，其中政府性资金投入为331 亿元，仅占同期投资额的18%。 ^[10]