在五十年的历程中，中国石油工业经历了三大发展阶段。最早在1949年之后的若干年里，中国石油工业是以军队式的“大会战”模式发展的，目标是尽快发展石油生产，支援全国的经济发展。在国务院的领导下，石油工业部是中国石油工业的总部。它对勘探与开发的地点作出战略决策。它为会战作计划，并组织全国人力物力支援会战。它根据国家计划委员会制定的国家总体规划，承担并协调石油及石油产品的生产、运输和市场销售。它通过与政府的协商，获得投资资金，并把资金分配给全国各地的下属石油管理局。各地的石油管理局是负责执行生产和投资计划的生产单位。

中国在20世纪70年代末开始实行改革开放。80年代，中国石油工业经历了重大的机构改革。1983年，石油工业部的炼油与石化部门的资产同化学工业部和纺织工业部这两个部门的部分下属化工与合成纤维生产企业合并，成立了中国石油化工总公司。1988年，石油工业部转变为中国石油天然气总公司（CNPC）。在此期间，中国石油和中国石化总部都兼具政府职能和经营职能。作为国有企业，中国石油和中国石化仍承担着政府对产业的行政管理职责，比如制定技术标准和环保条例等。两家公司的总部必须执行与资源配置和生产有关的政府计划。中国石油和中国石化受国务院委托，管理国家资产，并负责创造收入，上缴国库。它们不能对产品进行定价和实施市场营销，对5亿元（中国石油）和2亿元（中国石化）以上的资本投资也没有决策权，这些经营决策权控制在政府手中。从这个意义上来说，当时的中国石油和中国石化是“行政实体”，而非“经济实体”。

20世纪80年代开始的企业改革重视扩大各级生产单位的企业自主权。中国石油和中国石化的下属企业可以保留大部分利润，也获得了对核心业务和多种经营进行投资的自主权。它们可以通过银行贷款和债券为企业扩张提供资金，同时也负责偿还债务。它们在国内外资本市场上市，也与跨国公司进行谈判，组建合资公司。强大的下属企业进行兼并和收购活动，以增加产品在国内的市场份额。中国石油和中国石化总部对财务、绩效监督、采购和研发的控制力度比较弱。这使当时的中国石油和中国石化处于一种尴尬的境地。在执行政府职能方面，中国石油和中国石化总部只是政府行政管理的一种延伸。在执行业务职能方面，中国石油和中国石化总部无权对产品进行定价，无权进行超过一定限额的资本投资，也无权对产品进行市场营销。它们对下属企业缺乏有效的控制，即使在最重要的财务和绩效监督问题上也是如此。它们对下属企业的控制主要表现为任命下属企业的高级经理。企业层面日益增长的自主权引发了总部和下属企业之间的紧张关系。中国石油和中国石化强大的下属企业，如大庆和镇海，渴望通过整个上下游价值链的业务扩张以及兼并和收购实现自身的发展。这里就出现了“总部在哪里”这个问题。

中国石油石化产业在1998年的改组标志着中国石油工业体制发展的第二阶段，意义十分重大，表明中国石油和中国石化成为“总部”来领导产业的发展。中国政府支持中国石油和中国石化成为一体化的石油石化公司，而不是允许它们强大的下属企业成为发展本土新兴石油大公司的“核心”。随后于1999年进行的重组上市涉及了大规模的资产重组，对生产性核心资产与服务供应商和社会职能部门等非核心资产进行了分离。中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司各自组建了一家“子公司”——中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工股份有限公司——它们融合了各自公司的核心业务。(www.daowen.com)

中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工股份有限公司在2000年到国际市场上市是中国石油工业发展的一座里程碑。它表明中国大型石油公司已经脱离了指令性经济特有的体制结构。中国加入世界贸易组织后，开始了第三个发展阶段。中国石油和中国石化这两家股份有限公司都从政府获得了产品定价、生产及核心业务投资的权力。它们在资本投资、财务和市场营销等方面开始对分公司进行集中控制。它们正在公司内部投资建立一套集成的信息技术系统，以促进集权化进程。它们已开始通过绩效合同来监督经理们的绩效。由于下属企业在90年代享受到的自主权，集权化的任务非常艰巨。

然而，“总部在哪里”这个问题仍然存在。中国石油股份和中国石化股份是独立法人，能够自主开展业务。中石油集团和中石化集团保留的非核心业务部门和社会服务部门分别有80万和60万职工。每年两大集团都要拨出巨额资金来精简劳动力。中国石油股份和中国石化股份都在努力获取更多的资源发展业务。作为上市公司，它们承担着创造股东价值的压力。因此，如何协调集团公司与股份公司之间的利益和发展是一个重要问题。