党的十九大报告首次提出在全国范围内实施乡村振兴战略。乡村振兴战略是根据新形势需要对十六届五中全会提出的新农村建设的升级和发展。乡村振兴战略的总要求——“乡风文明、产业兴旺、治理有效、生态宜居、生活富裕”，是对十六届五中全会提出的“乡村文明、生产发展、管理民主、村容整洁、生活宽裕”总要求的升级和发展。从两者之间的变化中，我们可以发现，在治理要求上，“治理有效”取代了“管理民主”。“管理”存在着目标与手段、主体与对象、主体与客体的严格二元界分。“治理”则预示着“多元协同治理”，突出社会多元主体的共同参与。在这种模式下，参与其中的各主体互为手段和目标，融合为一个有机整体。虽然政府依然是公共管理职能的主要承担者，但是由于村民、民间组织、当地企业、村民委员会、镇政府等多个主体为着共同的目标相互配合，形成了一种有机合作关系，从而使过去的被管理者以更加积极的身份出现，和政府一起关心公共利益，承担一定的公共责任。“管理民主”强调过程、方式，即通过民主的方式吸引、保障更多的相关主体参与其中。但由于管理者的理念没有根本转变，目标也相对单一，依旧延续着以往“管理农民”的思路，以维护乡村秩序为目标，更多着眼于依靠行政强制力量“管住”村民。在这种管理模式下，管理者（村民委员会、村党委及其他实际管理者）对村庄事务享有决定管理权，形式上民主参与，实则搞“一言堂”，村民参与感低，从而对村庄建设和村庄事务漠不关心。鉴于过去“民主管理”效果不佳，新时期乡村治理体系的建设更注重成效，因此乡村振兴战略提出以“治理有效”为基础。

如何治理才称得上有效？有效的字面意思是有效果、有成效。乡村治理欲达到怎样的效果？实现什么目标？党的十九大报告中没有予以明确。但报告有要求各地方“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。对此，我们可以理解为：建成三治融合的乡村治理体系是乡村有效治理的基础，也是目标之一。2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次重申要“坚持农民主体地位”，把满足农民不断增长的物质文化需要作为乡村振兴的出发点和落脚点，并提到乡村振兴，治理有效是基础。尽管对于何为有效治理，同样没有予以明确，但形成了较为清晰的制度框架，即建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，目标是“确保乡村社会充满活力、和谐有序”。同年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》）。《规划》进一步明确了乡村振兴的发展目标，并初步建立了治理有效的指标体系，包括“村庄规划管理覆盖率，建有综合服务站的村占比，村党支部书记兼任村主任的村占比，有村规民约的村占比，集体经济强村比重”。由此可见，以乡村振兴总要求为出发点的乡村治理体系的目标是多元的，并已经呈现出多元发展局面。乡村治理目标管理体系的创建解决的是由多元发展目标向多元发展指标体系转化的问题，如何实现转化？解决这一问题亟须克服治理有效指标体系中的目标冲突问题，克服目标冲突是对主要目标进行数字化管理的第一步。

乡村治理中存在的目标冲突是指有效治理的指标体系中存在多个预选目标，且多个目标具有同等强度吸引力，受条件所限无法同时获取时所引起的冲突。乡村治理所欲实现的目标至少包括：实现三治融合、维护农民权益、化解农村矛盾、规范农村秩序、治理生态环境。上述目标可能存在以下冲突：村民自治与他治的冲突、法治与德治的冲突、增加农民收益与治理生态环境的冲突，维护农民权利与维护农村秩序的冲突。目标冲突的客观存在，需要我们积极应对，因为目标冲突问题处理不好，直接影响乡村振兴总目标的实现。(www.daowen.com)

根据目标管理理论，一个规划得以顺利落实所需的步骤和条件包括：第一，目标清晰、明确；第二，制定具体的子目标及评价标准；第三，检测目标实现情况；第四，反思不足并调整、取消部分子目标。上述步骤和条件的实现是围绕总目标展开的，包括目标设置、目标分解、指标预选、目标实施、目标评估等目标管理全过程。因此可以通过目标管理预防、缓解、消除目标冲突。首先设定目标指标体系，构建包括村民自治、德治支撑、法治保障、权益增加、秩序井然、环境友好在内的六个二级指标，每个二级指标向下设置若干个观测指标，每个观测指标分配相应的权重，从而形成一张目标管理量表，根据量表实现情况打分，对参与乡村治理的各基层单位进行绩效评估，奖优罚劣，激励各组织各群体提升乡村治理成效。