自20世纪80年代我国公共行政领域引入目标管理理论以来，全国二百多个城市建立了政府目标管理体系。相较于传统的政府管理和督查制度，目标管理展现了其强大的效用优势，如在目标的设定、督查和考核过程中使管理由自发走向自觉，从闭着眼睛埋头做事向抬头看路、有章可循转变，从自上而下的单线管理向有条件双向互动转变。目标管理在公共行政管理领域展现出其优于传统行政管理的一面，也遭遇了一些不可忽视的障碍。

2.3.1　公共目标设置困难

目标管理的核心是设置目标，设置目标是政府目标管理的第一步。德鲁克曾在其著作中指出，“目标在一个组织中具有非常重要的作用，没有了目标就像轮船没有了罗盘”。设置目标是一项重要且困难的工作，可以说它的难度可与重要性相媲美。

首先，目标冲突难以克服。政府职能部门通常是依据党的纲领性文件、年度《国民经济和社会发展计划》以及地方人大通过的《政府工作报告》制定政府管理总目标——即建设中国特色社会主义五位一体总布局。因此各级地方政府管理指标体系中的一级指标与五个文明建设呈一一对应关系。如《昆明市县（市）区、开发（度假）区经济社会发展年度工作目标差别化考核指标体系（2010年）》一级指标包括经济发展、社会发展与人民生活、生态建设与环境保护、招商引资与投融资、园区建设与发展五个方面。^[17]五个方向不同的目标存在冲突时如何化解是难解之题。

其次，目标权重分配难，量化难。设置政府目标需要综合考虑多种因素，而非仅仅考虑量化性更强的效益指标，应更多考虑的是服务效果、社会影响、公平需求、以及生态和环保等因素。例如：给小微企业提供政策支持，目标不仅是为了增加税收、释放产能，更多地是为了增加就业容量，帮助就业人员在劳动中实现自我认同，继而维护社会稳定。有些公共目标由于不可量化，因此数量指标难以反映多维度的公共目标。

2.3.2　缺少来自组织外部的参与(www.daowen.com)

首先，政府目标管理缺少群众参与。政策制定过程中，群众的参与程度是衡量一个政府民主发展水平的重要指标。习近平在党的十九大报告中指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”政府应吸收群众广泛参与政府公共决策，以参与促民主是建设法治政府的必然要求。目前建立目标管理指标体系的地方政府的多元化管理机制基本已经形成，但实际参与其中并发挥作用的有效主体仅限于组织内部的管理层，其他工作人员参与度有限，组织外部的参与者对政策表达意见和建议的机会更少，往往仅限于受邀参与某些特定程序，并未形成固定制度，且服膺于领导偏好。^[18]

其次，组织内部一般工作人员的参与度较低。罗红霞博士曾就昆明市目标管理几大环节存在的内部参与度低的情况做过调查。虽然在目标设置阶段管理层之外的普通工作人员的参与是存在的，但调查显示，采取目标管理模式的单位的多数受访者表述没有签过《目标责任书》，而且表示“上下级不会在一起讨论，下级无权提出修改意见，下级提出的合理意见不会得到采纳，上级不会为下级配备完成任务所需权限，《目标责任书》没有包含考核办法，《目标责任书》没有包含奖惩办法，如客观问题确实不能协调处理，仍然不能修改《目标责任书》”^[19]。由此可见，内部参与徒有其表，单位下属对目标任务施加影响的可能性微乎其微，责权利不统一，内部参与未被彻底激活。

2.3.3　目标管理指标体系的科学性不足

根据目标管理理论，政府实施目标管理的目的是鼓励群众参与、刺激竞争意识、摆脱官僚主义和形式主义、追求实效。然而梳理我国政府文件可以发现，我国很多地方政府引入目标管理体系的直接目的是提升执行力、狠抓督查落实和作风建设、提高工作效率。实践中，本应具有导向作用的目标异化成为政府自上而下推动政策落实的手段。就目标管理实现过程来看，首先，地方政府以党的重要决定、中央和地方的政府工作报告为蓝本设置中长期目标和年度目标，这一阶段主要实现了中央和地方任务的目标化进程，是目标异化的第一步；目标设置后的第二步为过程管理，主要内容是监督、整改；第三步目标考核的主要功能是奖优罚劣。由此可见，目标管理突出最多的是管理职能中的控制、协调和计划功能，对民主化法制化效用较少关心。功利性较强的指标体系设计，极易引发统计上的虚假行为，影响党风廉政建设。单位领导者的知识结构和管理理念与目标管理要求相去甚远，在即有“命令——服从”公共管理模式下，目标管理的效用有限。

鉴于政府目标管理实施中的上述问题，有学者对“政府部门是否应该应用目标管理”^[20]产生怀疑，认为目标管理理论不应该应用于公共部门。不可否认，我国地方政府推行目标管理制度既取得了一定成效也存在不足之处。但深究可知，目前目标管理实行中存在的问题很少是源于目标管理理念本身，而是在制度的移植过程出了问题。任何有效的制度，不过是制定者、执行者、遵守者就某种特定理念达成共识之后的行为表达。没有形成共识，制度的正能量就不可能被有效激活，缺乏理念的制度，不过是无源之水。在行政机制改革取得巨大成功之前，在群众有能力、有渠道参与政治决策之前，在我们经济挂帅、效率优先、兼顾公平的观念改变之前，在“命令——服从”公共管理模式向“分工——协作”管理模式转变之前，我们就放弃任何有益尝试吗？我们可以尝试进一步扩大部门自主决定权、提高目标管理过程的科学性、民主性以及结果应用性。比如，我们可以尝试由各部门内部经由民主审议自主决定是否在本部门推行目标管理，而不是搞一刀切，由上级部门自上而下大面积推动。其次，在小范围试行阶段，部门上下所有人员尽可能都参与到年度目标设置和讨论中来，并邀请有关专家全程跟踪调研，细致观察、认真总结、反复调整之后再逐步推进。最后，在绩效评估阶段，坚持公平公开透明原则，将数据信息向所有利益相关者公开，与预算分配和人事安排挂钩。