乾隆五十七年，河东引地（晋南44州县、晋中44州县、陕西及河南部分州县）实行课归地丁，盐课归入地丁项下容纳题解，废除运商，普通百姓亦可运销食盐；盐政、运使、运同、经历、知事、库大使并中、东、西三场大使，连同机关具裁，仅责巡抚和河东道兼理盐政，革除官索额规浮费的陋习[19]卷2：22-26；废除行盐引地及行盐数量的规定，坐商可以根据市场需求在生产力限制范围内自行决定食盐产量，盐贩可以在河东引地内自由运销食盐，并根据市场需求自由调整食盐运销数量。同时，吉盐、土盐也解除了销售地域的限制，在山西全境自由运销。

制度变革后，由于额规浮费的废除以及归丁的盐课并不体现在盐价上，解盐运销成本骤降，盐价大幅降低。土盐、吉盐由于弛禁私盐的缘故，运销成本也随之削减。山西巡抚奏报原河东池盐引地的盐价较之从前，每斤减少三四文至六七文不等^[9]，各地土盐、吉盐每斤减价二三四五文不等[20]。然而，河东引地界连淮北、淮南引地，解盐、吉盐成本轻，获利甚厚，商贩遂将解盐、吉盐偷越至淮北、淮南引地售私渔利。解盐、吉盐的侵越损害了两淮盐商及两淮官员的利益，使得两淮盐商及官员成为新一轮制度变迁的利益主体。全国盐税，以两淮为最重。两淮盐商及官员等资源禀赋强的新主体加入，使得原有博弈主体吉盐商人、阿拉善王、山西政府和山西民众在权利结构中的地位降低，清政府的态度也发生了改变。

乾隆五十九年（1794）御史王诚奏“河东贱盐私行侵销出境，以致两淮官引壅积”[15]卷1466：81484。由于河东盐侵销的地界向为淮北、淮南官盐畅销口岸，“湖广额行引数居淮南十分之七，河南额行引数居淮北十分之四[21]”。两淮盐课几占全国盐税总收入的一半以上，两淮盐课一旦逋欠，将直接给国家财政收入带来巨大的负面影响。而河东盐课归丁后，清政府每年收到的盐课收入是固定的，河东食盐交易旺盛也不会为清政府带来额外的财政收入。同时，吉盐的销售收入归阿拉善王所得，吉盐运销兴盛同样地也不会增加清政府的税收收入。因此，河东池盐侵越两淮引地所带来的利益损失直接导致清政府态度的变化。收到御史的上奏后，乾隆帝责令湖广总督详细覆奏。乾隆六十年（1795），湖广总督福宁奏报在襄阳、宜昌地方拿获豫省私盐十余起[22]。乾隆随即命令福宁于河南境内的原河东引地边界严密稽查，“督饬地方官实力巡缉，俾私贩不致偷越，官引得以畅销，方为妥善”[15]卷1470：81658，但两淮南北与豫省接壤之处犬牙相错、道里绵长，堵辑巡逻很难处处周到，缉私行动的成效并不显著。

嘉庆七年（1802），户部奏议再次于各水陆隘口加强缉私，于茅津渡口严行查禁私盐船，并于南阳府属七州县设立水路关卡37处[23]卷93：5074。但缉私成效仍不显著，同年两淮盐政佶山上奏请求将盐引奏销展现半年[24]。嘉庆八年（1803），佶山奏请融销淮北未销引盐[25]，两淮盐引壅滞程度可见一斑。在缉私多次无果的情形下，两淮盐政于嘉庆八年（1803）提出要“清其源以卫淮纲[26]卷60：34”，即令河东道照原额引数内限制晋省发豫盐斤，两淮盐商筹款捐解晋、豫两省巡缉公费，包括于河东盐池三禁门设立巡役的缉私费用、于黄河茅津渡口添设卡巡的缉私费用。同时，吉盐在两淮的侵销程度也引起了佶山的不安，他在嘉庆八年的奏折中提出“禁止阿拉善口盐由黄河水运内销[27]”，但并未得到嘉庆帝的准许。之后，佶山于嘉庆九年（1804）、十年（1805）持续上奏请求“解盐行销豫省请照原额给票验收”[28]。但佶山的提议并没有被嘉庆帝采纳，嘉庆十年（1805）佶山的奏报中仍有两淮引地私贩解盐的情形[29]。(www.daowen.com)

两淮盐引难以按限展销引起了嘉庆帝的重视。但重新拟定山西盐务章程牵涉到多方的利益，尤其是阿拉善蒙王的利益，因此嘉庆帝对待重建山西食盐运销制度一事极为谨慎。嘉庆九年，阿拉善王旺沁班巴尔身故，新王玛哈巴拉尚未袭爵，嘉庆帝认为此时正该妥议吉盐章程，将吉盐与解盐统筹办理。但课归地丁后，山西盐课得以按时按数收缴，无盐商疲敝之忧，山西官员自不肯恢复专商。山西巡抚伯麟以“课归地丁后富户既无所用其夤缘，官亦无从剥削。今若仍复旧制，猾吏奸胥难保不复萌故智”及“民之愿复商者十无一二[30]”为由表达自己对河东恢复专商的反对意见。最终，嘉庆帝决心改革山西食盐运销制度，派出钦差大臣英和到阿拉善考察，令其与陕甘总督、陕西巡抚、山西巡抚、河南巡抚等官员协作，共同拟定章程。这一过程历时三年，最终于嘉庆十二年（1807）在山西全境推行食盐专卖制度，晋南原解盐引地仍划归河东，晋中原“盐税”地域划归吉盐引地，晋北原自由运销地域划归吉盐引地。

总之，山西全境的食盐自由运销制实施以后，制度变迁的博弈主体发生角色转换，新的利益主体两淮盐商和两淮官员参与到博弈中，他们拥有较强的资源禀赋，在权力结构中的地位高，拥有话语权。解盐与吉盐私越两淮引地不仅损害了两淮的利益，还影响了中央政府的财政收入，促使中央政府态度发生转变，致使中央决定再次主导制度变迁，将解盐与吉盐统归商办。