清初，晋南、晋中、晋北各区所产食盐在本区行销，虽间有侵越，但规模不大。乾隆年间，按规定应行销于晋北的吉兰泰盐（即阿拉善地界吉兰泰盐湖所产之盐，以下简称吉盐）沿黄河直下，越界侵销于晋中、晋南各地，扰乱了山西境内的食盐市场秩序，改变了食盐市场的竞争格局。竞争格局的转变使得各利益主体存在利益摩擦，各利益主体依赖自身的资源禀赋进行博弈，促进了山西境内食盐运销制度的变迁^[6]。

乾隆元年（1736），于杀虎口盐税案内山西巡抚石麟禁止鄂尔多斯盐在山西境内行销[9]，并将其余蒙盐（以吉盐为主）的销售范围限定为晋北口外各厅、口内大朔两府及晋中的十一州县内^[7]，同时对入口的蒙盐按驮收税，“每驮一百二十斤，征税银四分五厘”[10]241。可以推测，行销于晋北、晋中的吉盐数量增多，引起山西地方大员的注意，进而将其纳入地方赋税体系。同时，清廷也承认了吉盐在晋北及晋中部分州县行销的合法地位。

乾隆二十一年（1756），阿拉善王将吉兰泰盐池交由西宁县回民马御选、马君选兄弟承办[10]374，马氏兄弟每捞盐一石交租银四钱[10]347，这意味着阿拉善王的收益直接与吉盐产销的兴衰挂钩。此后，吉盐的运销方式发生了巨大的改变。之前为山西土贩赴口外零星买运，之后变为马氏兄弟将吉盐从沙漠腹地驮运至阿拉善码头磴口，并设立“复盛号”盐柜储存和转运吉盐，其后将吉盐由磴口装船沿黄河水运至山西口外各厅及口内各地销售。规模化效益提升了吉盐单次运输的能力，随着吉盐运力的提升，吉盐商人渐渐不满足于只在原定的十一州县行销，而是渐次侵销太、汾等土盐区，甚至是解盐引地。此举威胁到河东盐商和山西巡抚的利益。乾隆二十八年（1763），山西巡抚明德奏准将原本买食吉盐的晋中州县的范围从十一州县缩减到七州县，并固定七州县每年买食吉盐的数量，规范盐商的采办方式。临县、石楼县、永宁州、宁乡县、神池县、保德州、河曲县七州县从原定的土盐额引中，配引50～165道给发土贩赴萨拉齐、托克托城投验采办吉盐；岢岚州、岚县、兴县、静乐县四州县令食土盐，禁食吉盐[11]卷4：1-4。

但这一限制措施并没起到相应的成效。吉盐的水运路线原至绥远河口而止，后竟私行至保德、临县等地。乾隆三十年（1765），山西巡抚奏报吉盐“运入碛口售卖”[12]，碛口位于汾州府境内，河口距碛口约800里，吉盐私越之甚由此可见。至于此阶段吉盐在晋省行销的数量，乾隆二十八年吉盐配引646道，共计129 200斤，乾隆四十七年（1782）山西巡抚农起奏阿拉善每年运盐1100万斤[11]卷4：8，约为官定额销数量的85倍。吉盐在晋省的行销逐渐脱离官府的控制，影响到河东盐商的利益。盐商利益受损，极易导致盐课逋欠、运商告退[13]。而督销盐引是地方官的职责，盐课考成是地方官政绩的重要评判标准之一，盐课逋欠、盐引积滞可能会为地方官带来罚俸、降职的惩罚^[8]。因此，历任河东盐政官员与地方官都将河东盐课的按时按数缴纳作为自己工作的重要目标之一。面对吉盐如此大规模私销的情况，山西地方政府定会采取措施以遏制吉盐的侵销势头。此外，河东累年运商亏折，余引积压，对于清政府来说意味着财政收入减少。为稳定财政收入，乾隆四十五年（1780），山西地方政府奉旨查禁蒙古盐斤，不许运入内地有碍官引[9]。《八旗通志》的记载表明，此次政策的改变又是由河东商人承请的，“乾隆四十五年，皇上轸念河东商乏，禁贩运蒙古盐[14]卷166：35”。

吉盐在晋省被禁，使得禁运的两年内积存在托克托河口的吉盐数量达700余万斤[15]卷1151：63151。吉盐禁运威胁到阿拉善蒙古人等的生计[11]卷4：11，损害了阿拉善王的利益。阿拉善王罗卜藏多尔济于乾隆四十七年请求将吉盐解禁，将其官方允许的水运终点从托克托河口扩展至保德、临县，并呈请河东运商办运吉盐，将其与官盐一例贩运行销[11]卷4：10。这表明此前吉盐已水运私销至保德、临县等地，但与河东盐商的食盐销售产生了冲突，因此提议河东运商一并办运。但这一提议遭到河东运商的拒绝，河东运商还承请山西巡抚农起继续禁止吉盐在晋北、晋中的行销，“乃农起辄据该商等以转运口盐山路崎岖，所需运本重大，无力承办为辞，即将行销蒙古盐斤之处奏请停止[1]卷11：59”。农起又忌惮禁运吉盐惹怒罗卜藏多尔济，因此吁请将吉盐弛禁，仍令土贩自行赴口贩运，并声明只许肩挑驴驮，零星买运，于口岸照例纳税，不得用大船木筏由黄河运至保德州、临县等处四出私售，仍于商行引地设役稽查，以防透漏[9]。(www.daowen.com)

吉盐运销范围被限定，水路私运路线被设役稽查后，销售数量有限，有损吉盐商人及阿拉善王的利益，乾隆五十一年（1786），阿拉善王旺沁班巴尔以“该处民人陆运口盐所销无几，与穷苦蒙古生计有碍”为由，仍请将吉盐由水路直行运入内地。同山西巡抚兼盐政伊桑阿商议后，向乾隆皇帝呈请“以临县碛口镇为界，准其水运”“晓谕太原等属四十四州县民人一律遵行”“毋庸纳课”“不必限定运盐额数”“亦毋庸赴官请领印票”“所有蒙古自行用船运入内地之处，应毋庸置议[1]卷11：80-82”。出于抚驭外藩的考虑，乾隆皇帝准许了所有的提议。不限运盐额数，不禁吉盐商船运入内地，极大地提升了吉盐在晋省的销量，也导致河东盐商的利益受到损害，进而影响晋省的盐税收入。乾隆五十六年（1791），政府限制进入晋省行销的吉盐船只数量及运盐额数，经理藩院核议，阿拉善每年准购木植9000根[9]，每年准造盐船500只，每船盐40石，运至山西例食口盐各地方贩卖[16]卷6：10。

以上分析的是商人群体、各地方政府及清政府出于政治或经济利益的考量所采取的不同行为。接下来分析食盐消费者这一重要群体的行为及其导向。对于晋中地区的民众来说，土盐产量不稳定，“设遇天色长晴，所产即旺；若雨水过多，便形短绌[17]”，有时不敷民食，且味道也稍苦涩。而吉盐性重味佳，腌物能久。因此，吉盐脚费运本虽高于土盐，但稍有力之家即多买吉盐[1]卷11：78。对于晋南地区的民众来说，食盐专卖制限制了其在市场上自由选择食盐种类的权利。清廷规定，民人“知系越境之盐而买食者，杖六十”[18]卷8：7。虽然法律严苛，但是在解盐价贵且搀沙短称的情况下，依然有民人购买私盐食用，使得官盐壅滞。

简言之，乾隆年间，吉盐不断扩大其行销范围，占据晋北、晋中市场，还私越晋南解盐引地。解盐由于卤河被毁，连续数年盐产不丰旺；又由于盐政官员需索的额规浮费多，致使河东盐商对承办解盐的积极性不高。山西地方政府和清政府出于政治和经济的考量，其态度在弛禁吉盐之间左右摆动。及至乾隆末年，吉盐商人与阿拉善王希望扩大吉盐的销售范围，河东运商不愿继续承办解盐的运销，山西官员意欲变法以保证盐课的按时缴纳，晋中及晋南民人希冀购买质优价廉的食盐。清政府出于稳定财政收入的考虑，决心推动制度变迁。各博弈主体在均衡演化过程中所产生的预期一致，即在晋省全境实行食盐的自由运销制度，最终促进制度变迁。