二三千年以来，随着历史的演变和朝代的更迭，中国盐政变化繁多，但归纳起来可分为五个时代：

（1）贡税时代。据史料记载，食盐在黄帝、虞舜之间，既不征税，亦无法治，盐民自产自卖，任其自然，甚为自由。至夏禹王时，贡盐兴。盐民、盐商均需以盐向国王进贡，称为贡税，此为盐税之始。盐税率轻微，贸易自由，仍无法治。

（2）征税时代。周代开始改贡为课，即按产量征税。征税于盐民、盐商。东汉、东晋、宋、齐、梁、陈、南北朝、隋、唐等朝代，均取征税制；明、清至民国均采行引岸、引票制，其实为重征税制。盐税比率逐年增加。

（3）专产专卖时代。始于春秋战国。齐桓公用管仲兴渔盐之利，将全国盐产变为官产，此为盐政之始。所谓“禁北海之民，无得聚众煮盐，募民给费，用官器作煮盐”，即为此法。该法沿用至秦，汉又复用此法，后因人民不满而废除。

（4）专卖时代。汉朝中叶“废私煮之禁”，但初时仍保持专卖制，以后听任自由贩卖。主要办法是在产盐区设官征税，此为就场征税之始。东汉末年至三国时期，因战事连年，军饷开支均依赖盐利，于是恢复专卖。

（5）特许专卖时代。宋代修改唐代刘晏盐法，变就场官卖为民制官收商运，就场征税，自由贸易。结果盐商互相争利，大商吞小商，运权逐渐为豪门巨富所把持。故索性改为特许专卖制。

数千年来，中国盐税制度代有变更，或因时而异法，或因地而殊制，复杂纷纭。大要言之，可分为无税、征税、专卖三种形式。(www.daowen.com)

尧、舜、禹三代以来，时而由无税而征税而专卖，自汉迄隋，又时而由专卖而征税而无税。

北周大定元年（581）二月，北周王室外戚杨坚（541—604）夺取宇文氏政权，登上皇位，建立隋朝，定都长安。开国之初的隋王朝，尚依北周之制，禁止百姓私制食盐，盐业完全由官府垄断。但从开皇三年（583）起，隋文帝下诏令官府放开盐禁，任由百姓取卤煮盐，朝廷不征收盐税。“通盐池盐井，与百姓共之，远近大悦”（《隋书·食货志》）。隋朝初期，将国家利益与百姓共享，自然赢得了人民的拥戴，因此也稳固了政权。从表面上看，隋代实行无税的盐业状况，与远古时期的夏、商、周三代之前的无税时期非常相似。但细究下去，却可发现事实上两者之间的区别很大。远古的三代以前时期，地广人稀，官府与百姓共享山泽之利，属于一种纯粹的自然状态。而隋代开皇三年（583）开始的无税状态，则是因为统治阶级实施轻徭薄赋、与民休息的政策时才可能会出现的情况。隋文帝自从开国之后，尤其是在开皇九年（589）南下灭陈，实现了全国统一之后，开放盐禁，免除了相关赋税，与民休息，实际上起到了赢得百姓支持拥戴、巩固新建政权的作用。使得隋朝成为“我国盐政史上值得纪念之一大时期”（见曾仰丰《中国盐政史》第一章“盐制”第一节“无税制”）。

唐以后，复由无税而变为征税。起初唐朝沿隋旧制，盐不实行专卖，也不收盐税。然而到了唐肃宗初，第五琦“请于江淮置租庸使，吴盐、蜀麻、铜冶皆有税”（《新唐书·食货志》）。唐代中、后期，任命盐铁使主管盐、铁、茶专卖及征税之职，并成为固定职官。唐肃宗乾元元年（758），第五琦以度支郎中兼御史中丞为诸道盐铁使，其为设盐铁置使之始。第五琦立盐铁法。从此，征税变为专卖，政府收入大增。第五琦推行的是“榷盐法”，全国所产之盐，都由朝廷统销。天宝、至德年间，盐价每斗十钱。第五琦任盐铁使之后，“尽鬻天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十”。榷盐法自琦创行，其效果明显。盐价陡涨十一倍，榷盐之利每年收入金额在60万缗（缗，穿铜钱的绳子，每缗1000文）左右，对当时国家财政极度紧张的状况有了很大的缓解，而以扬州为中心的江淮盐利就达到40万缗，占全国的60%。唐代宗期间（763—779），刘晏任吏部尚书、同中书门下平章事，不久罢相，但仍领度支、盐铁、转运租庸使等职。在刘晏任职期间，唐代的食盐专卖在他手中得到整顿。并创造出一种新的形式，由民制、官收、官运、官销的直接专卖改为民制、官收、商运、商销的间接专卖制（就场专卖制）。刘晏开始管理盐铁时，每年政府的盐利收入才40万缗，到大历末年已增至600余万缗。“天下之赋，盐利居半，宫闱服御军饷，百官禄奉皆仰给焉”（引自《新唐书·食货志》）。刘晏改革的榷盐法，获得了巨大的成功。刘晏不仅是中国历史上一位杰出的理财家、经济改革的实践者，同时也是一位出色的经济思想家。

北宋中叶，范祥取法于前朝刘晏，创造了钞盐法。范祥审时度势，对解盐进行妥善措置，因切中时弊，合乎当时的迫切需要，所以钞盐改革终于取得了成功。解决了过去官卖与入中时所存在的两大问题（运辇之劳、虚估之损），筹划细致，做法巧妙。经他之手处理后，“榷货务缗钱不复出”。“其后岁入虽盈缩不常”，“量入计出，可助边费十分之八”。改革以前的庆历六年（1046），全国卖盐岁入仅147万贯，是年榷贸务所出的缗钱却达480万贯，从数字的对比可以看出范祥钞盐制的成效了。蔡京（1047—1126）当权后，行邀宠固恩之法，抓住盐利，大变盐法，政令屡更，花样常翻，务求入纳之广，不顾商民之困。崇宁二年（1103），蔡京实行“换钞法”，以“贴纳”“对带”和“循环”等方式，不断扩大新旧盐钞兑换比值的差额，以此增加国家的财政收入。政和三年（1113），蔡京又创行“引法”，其法为用官袋盐包来装盐，一袋为一引，每引四百斤或七百斤不等。编立运引目号簿，商人缴纳盐款和税金之后，可领引到盐场支盐运销。商人如买“短引”，只能在本路内销盐，期限为一个季度；若买“长引”，则可运往他地行销，期限为一年。到期后如盐未销完，即行废引，盐没收归官。蔡京运用各种聚敛手段，获取十倍于北宋前期的东南盐利，造成的后果非常恶劣，商人破产，人民负担由此大大加重，官逼民反，“民力因以扰匮，而盗贼滋焉”（《宋史·食货志·盐法》）。可见，蔡京执政权要为行邀宠固恩之法，名为政权推行改革变法，实行捞钱满足私欲之实。

明初，整顿了元末紊乱不堪的盐政。为巩固边防，解决九边供需问题，于洪武三年（1370），实行盐政与边政相结合，创行召商纳粮边地偿以食盐的“开中”制度。明朝中后期，随着明王朝统治阶级的日益腐败，权宦势要见持有盐引有利可图，纷纷奏讨盐引，转卖于盐商，从中牟利，史称“占窝”。且愈演愈烈，破坏了开中制度，也严重影响了明王朝的财政收入，盐引壅积，商人困守支，私盐盛行。弘治五年（1492），叶淇为户部尚书，改开中法为折色纳银法。召商纳银，以卖盐引。叶淇的变法，既利官又便商。开中纳银是封建王朝政府针对盐商报中不前、盐货堆积不售所采取的补救措施，适应了明中后期社会商品经济的发展，为明后期盐业中资本主义萌芽提供了条件，为清代的官督商收商销即商转卖制的盐业制度奠定了基础。万历四十五年（1617），为疏销积引，明王朝采纳户郎中盐法道袁世振建议，废开中法，立“纲法”。以纲法行盐，疏通积引，凡纲册有名者，始准运盐，政府向盐商课税，是为专商之始。政府把收盐运销之权都交给盐商，为民制、商收、商运、商销，史称“商专卖制”。从此，专商垄断了盐引和引岸的一切权力。袁世振实施的纲盐法，不仅使国家增加收入，国力增强，而且给扬州盐商带来了极大的利益，“有功德于淮扬”。因此，“盐策起家”的徽商对袁世振尊重有加、感恩不已。

清代循明旧制，各地基本推行晚明的专商世袭卖引法——“纲法”。盐业之利，专擅于商，税率漫无标准，不惟省与省之间，畸轻畸重，即或一省之内或邻省之县，亦复参差不齐，课税名目竟有700余种之多。顺治元年（1644），两淮盐税收入占全国盐税总数的62%，顺治十年（1653）占56.3%。到了康熙十八年（1679），两淮盐税征收额比顺治十年（1653）增加了100万两，比顺治十四年（1657）增加88.9万两，比顺治十五年（1658）增加89.3万两。康熙中叶开始，国家统一，社会稳定，经济发展，人口增长。食盐市场容量扩大。各地加斤加课所征之银有先后几次的减免。在恤商恤灶的政策下，商人们“生意年年俱好，获利甚多”。清代盐政至道光时期，已积弊丛生，面临不改则亡的境地。道光十一年（1831），两江总督陶澍兼管两淮盐政后，立即着手“废除纲法，改行票法”。道光十二年先在淮北改行“票法”。实践证明，纲改票后，不仅繁荣了经济，又保障了盐课。自道光十二年至道光二十五年（1832—1845）的十三年间，按原来纲盐制规定，淮北盐区例行纲盐310余万引，应征盐课300余万两。然而，陶澍废纲改票的改革后，共行销票盐610余万引，征税款达1112万余两，比规定年征税额多2.6倍。道光三十年（1850），复将淮南亦改“票法”。从此，两淮盐场由“商疲、丁困、引积、课悬”的危困局面，转变为“盐销、课裕、商利、民便”的兴盛形势。“国朝久治安，两淮足财赋”。陶澍的盐务改革成效显著，赢得了全国上下的一片赞许。此后，曾国藩的纲参于票中，名曰“票法新章”；李鸿章的“循环给运”美其名曰“参纲法于票法之中”，等等，似乎是走回头路，盐制虽仍称票法，与纲法已无实质区别。