在动荡与战乱的环境中，地方当局首先重视兵器制造，有些地区也在发展工商业方面有所作为。奉系军阀在1921年开办东三省兵工厂（沈阳），20世纪20年代末该厂员工达到2万人左右（陈修和，1962）。阎锡山在1933年创办了西北实业公司（太原），1935年将各兵工厂划入该公司，职工总数近7 500人，从事焦炭、炼铁、化工、机械、电器等生产。

孙中山注意到西方国家在第一次世界大战之后闲置着的设备和人才^[25]。他在1919年的《实业计划》中提出：在不损害主权的前提下，进行中国实业的国际开发，引进国外的资金、技术和人才；国家和私人资本分工经营实业^[26]，修筑深水港、铁路、公路等交通设施^[27]，开煤、铁、石油等矿产，发展工业和农业，包括制造矿冶设备、船舶、机车车辆、纺织机械和农具等。这样的国际开发意味着以中国的市场换取工业国的资金和先进技术，但是，一个积贫积弱的国家要获得国际投资并非易事。大约在1936年秋，国民政府与纳粹德国商定了易货贸易，借到1亿金马克，以矿产资源还债。这笔外资大部分用于购买军火，一部分用于购买技术和机器设备。

国民政府基本上以《实业计划》为方针，规划经济建设和筹办国营工业。实业部制订了《四年建设计划》，但计划的实施却很难^[28]。航空委员会在1934年创办中美合办的中央杭州飞机制造公司^[29]，1937年创建中国和意大利合作的中央南昌飞机制造厂（生产轰炸机），利用进口的发动机、螺旋桨、起落架、轮胎、仪器和原材料等，装配生产轰炸机和其他军用飞机。1936年，宋子文等人在全国经济委员会的协助下，筹建中国汽车制造公司，计划5年内由组装德国Benz卡车过渡到制造整车。1936年铁道部在株洲初建铁路总机厂，主要生产机车车辆。资源委员会^[30]在1936年制订了《重工业建设计划》，着眼于发展冶金、燃料、机器制造、电气等工业。其中，机器厂由资源委员会与航空委员会合办^[31]，计划生产飞机发动机、汽车、原动机、机床等重要产品，战时还能制造装甲车、坦克、枪炮。实业部、资源委员会所、航空委员会等部门要发展的正是国家急需的重工业及相关技术，若能如愿建设，将改善工业结构，带动工业化建设，加强国防力量。此时，中国人已经有能力从美国、德国、英国等国家的厂商选择先进的技术，并且抓紧引进了一些技术和机器设备，相较于晚清时期已有很大进步。

20世纪30年代的建设者们可谓生不逢时。日本入侵打乱了中国的发展布局，使国民政府的建设计划和技术引进无法正常实施，不得不缩减计划或放弃原定目标。本来，为了远离日本侵略的威胁，国民政府将新建的钢铁厂、机器厂、电工厂、兵工厂等设在腹地的湖南湘潭，将铁路总机厂设在湖南株洲。但是，日本全面侵华的时间和推进速度不是工业建设者们所能预见和把握的。已有的和在建的工厂等在战争爆发后陆续遭到日本飞机的轰炸，不得已停建或迁往后方比较安全的地区。例如，兵工署将汉阳兵工厂、巩县兵工厂等军工企业迁到大后方。资源委员会将人员和机器设备转到昆明、桂林等地，1939年建起中央机器厂、中央电工器材厂等企业。铁道部将株洲总机厂及其他机厂的设备拆运到西南。航空委员会将杭州飞机制造公司迁到云南垒允，南昌飞机制造厂迁至南川，又在贵州大定的一个山洞里创办飞机发动机制造厂，利用美国技术和设备，装配制造过32台G-105B型气冷发动机^[32]。中国汽车制造公司分三部分迁往香港^[33]、桂林和重庆。来不及内迁的工厂大都遭到破坏，或被日本人劫夺^[34]。拆迁的工厂元气大伤，许多进口设备难以运到后方，甚至落入敌手。实际上，几乎在整个战争期间，重庆、昆明等地的工厂都是日本空军轰炸的重要目标。

抗战时期，中国的工业布局发生了很大变化^[35]。国民政府失去了工业基础相对较好的东部省份，特别是富庶的沿海地区，不像以前那样容易获得国外的机器设备、工业原材料和技术资料。正如《中国国民党抗战建国纲领》（1938年）所述，国民政府只能在后方谋求“开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，发展各地之手工业”，“提高科学的研究”，“训练各种专门技术人员”（重庆市政协文史资料研究委员会，1985）。政府部门继续投入于工业建设，在一些重要领域有所建树。中央机器厂设在昆明，1943年有员工近2 500名，装备着一些购自美、德等国的先进设备，是后方技术水平最高的机器制造厂。虽然再无条件实现资源委员会初定的建厂目标，但还是能够生产锅炉、250马力煤气机、150马力柴油机、发电机、水轮机、车床、刨床、精密铣床、梳棉机、纺纱机、千分尺、齿轮铣刀、镜片研磨机等产品，并装配制造过2 000千瓦发电机。1942年，资源委员会利用美国制造的钻井设备，自制炼油设备，成功开发了玉门油矿，生产出抗战急需的石油产品^[36]。共产党在陕甘宁边区和其他解放区也开办了兵工厂和民用工厂，其中最大的茶坊机器厂曾达到近千人规模。

太平洋战争爆发后，国民政府开始筹划战后经济建设，派遣技术人员留学美国，商洽引进国外技术。1943年4月，经济部、教育部举行会议，召集政府相关部门、工矿企业、大学、科研机构和学术团体的代表，讨论并通过了《战后经济建设计划》。根据这个计划，中央设计局会同资源委员会制订了《重工业五年计划》。日本投降后，经济部、交通部等政府部门抽调人员接收沦陷区的日伪工业^[37]，进行新的工业布局并医治战争创伤^[38]。同时，战时内迁的工厂陆续恢复至上海和其他地区，形成新的工业发展态势。(www.daowen.com)

资源委员会在1946年3月脱离经济部，负责主持重工业建设。随后，组建中央机器有限公司、中央电工器材有限公司、沈阳机车车辆制造有限公司。台湾机械造船有限公司、中央造船有限公司筹备处、通用机器有限公司筹备处等“托拉斯”型大企业^[39]，引进美国的10 000千瓦汽轮发电机组等产品的制造技术。交通部筹建铁路总机厂，计划在株洲、西安、唐山等城市设厂制造机车或车辆。其他政府部门也推出一些建设举措，如利用善后救济总署提供的机器设备建设中国农业机械公司，成立中国纺织机制造公司，等等。无奈，内战全面爆发，经济、社会动荡不断，工业企业经营状况不佳或筹建缓慢，《战后经济建设计划》不能正常实施，美国也调整了支持中国工业建设的措施^[40]。1947年是战后全国生产状况较好的一年，上海、天津、沈阳、武汉、重庆、南京等17个主要城市的机械工业企业有2 456家，员工70 665名（陈真等，1961b）839—840（陈真等，1957）208。

20世纪三四十年代，中国工业化程度很低，农业在国民经济中占绝对优势。20世纪30年代，几乎2/3的产品来自农业，工业产品不足1/5。绝大部分工业产品通过传统的手工业方法生产，利用现代手段生产的产品不到10%，90%以上的劳动力依靠传统技术（费正清，1990）151。到1949年，形成了东北拥有一定的重工业基础^[41]，东南沿海有较强轻工业和部分重工业，内地个别地方有现代工业的格局。其中，民营工业产值占工业总产值的48.7%（国家统计局，1984）194，大约2/3的民营企业属于轻纺工业。相比之下，政府经营的工业在重工业和原材料加工业方面占有明显的优势。据统计，1947年国民政府经营的企业提供的工业产品占国民党控制区全部工业产品的比重，电为78%，煤为80%，石油和有色金属为100%，钢铁为98%，机械为72%，水泥为67%，烧碱为65%，硫酸为80%，盐酸为45%，化学肥料为67%，纺锭为60%，机制纸为50%，机制糖为90%（陈真等，1961a）1445—1446。

中国产业落后，又经过了连年战争的严重破坏，以至于1949年全国农业灌溉土地的面积甚至少于清朝末年（费正清，1990）155，手工业生产在全国经济中仍占相当大的比例^[42]，主要工业品的产量只有30年代最高水平的15%—80%不等，工业品产量与美国等发达国家有相当大的差距（表2-1）。当时，煤、电、油供应紧张；钢铁、有色金属、基本化学、建筑材料等产品数量不足，品种和规格不多，质量不高；机械工业尚处在由修配到独立制造的转变过程中，没有以新技术装备国民经济各部门的能力（薄一波，1991）292—293。

表2-1　1949年中国主要工业产品产量与美国、印度比较（国家统计局，1983）（国外经济统计资料编辑小组，1981）