在办洋务之初，曾国藩、李鸿章、左宗棠等封疆大吏及总理衙门的恭亲王奕等对西方技术和工业了解甚少，需要咨询幕僚或外国人。1863年11月，留美归国学者容闳^[15]得知曾国藩考虑建设西式机器厂，便向他建议：先建一个为各制造厂奠基的总厂，装备“制造机器之机器”；总厂为各分厂制造“各种根本机器”，如制造枪炮的专用设备；分厂分别生产枪炮、农具、钟表等特别机器（中国史学会，1961b）。这就是以机床设备制造为起点，发展机器制造业。显然，容闳的见识远高于洋务派官员们，超越了仅仅制造“坚船利炮”的目标。不久，容闳受曾国藩委派出国购买“制造机器之机器”，1864年在一位美国工程师的协助下，向马萨诸塞州的一家公司订造机器。

在清朝官办的20多个军工企业中，最具代表性的是江南制造局和福州船政。江南制造局在1865年装备了容闳从美国订购的百余台机器，聘请“洋匠”主持生产枪炮弹药和轮船。到1891年，它已下设了机器厂、轮船厂、枪厂、炮厂、火药厂、炼钢厂等十几个机构，装备有662台机床和361台蒸汽机等设备，人员达到3 500多人的规模，成为当时清朝最大的工厂。1867—1904年，江南制造局共生产近7万支枪、587门火炮、8艘兵船以及近700台机器设备（陈真等，1961a）18（陈真等，1961b）12—13。江南制造局长期依靠外国工程师主持制造，在1905年分成江南船坞和兵工厂，1912年江南船坞易名为江南造船所。江南造船所按照美国的设计要求，在1918—1922年建造出4艘万吨级运输船及其配套的3 000马力蒸汽机，显示出中国船厂当时的生产潜力。福州船政主要从法国进口机器设备，1869年6月造出第一艘轮船——“万年青”号。到1874年，这家造船厂已有机器厂、轮机厂、船厂、船政学堂等十几个下设机构，人员约2 600人。日意格和“洋匠”们合同期满离开之后，船政学堂的毕业生们开始监造舰船，1876年开始仿制复式高压蒸汽机，1887年造成2 400马力的铁甲舰。

自强运动在后期逐步由“求强”扩展到“求富”，1874年筹议海防和甲午中日战争战败等事件促进了工业建设向非军工产业的扩展。尽管有些人担忧或强烈排斥电报、铁路、机器生产等新事物，但是，李鸿章等自强派官员和总理衙门在1870年就开始鼓励募集民间资金，主要以官督商办的形式，开办了一些工矿企业，如轮船招商局（1873年）、基隆煤矿（1878年）、开平矿务局（1878年）、兰州机器织呢局（1880年）、唐胥铁路（1881年）、中国电报总局（1881年）、上海机器织布局（1882年）、漠河金厂公司（1888年）、广州电灯公司（1890年）、汉阳铁厂^[16]（1893年）、大冶铁矿（1893年）、湖北织布局（1893年）等。这些企业逐步改善了产业结构，带动了国外先进工业技术向中国的转移，部分地满足了军工企业对煤、铁、运输、经费等方面的需求，减少了对进口原材料等的依赖，也为政府带来了可观的收入。它们主要以盈利为目的，得到官方在纳税、筹款等方面的扶持。不过，由于自身与生俱来的局限和外资排挤，这类企业的发展历经波折，最终甚至难以维持生存。

1895年后，清政府以非常有限的财力，支持“新政”的实施。例如，以盐税、关税支持铁路、工业、军事和教育等事业，利用外资或民间集资修铁路。铁路里程由1895年的1 000公里增加到1911年的9 618公里（罗兹曼，1988）418。1930年代唐山机厂、青岛四方机厂、吴淞机厂等企业装配生产了大约6%的铁路机车、59%的客车和62%的货车（杨毅，1948）。(www.daowen.com)

清朝海防的失败显露出清朝海防和军事工业的缺陷：从表面上来看，福州船政、制造局与海军建设有所脱节，它们隶属不同的上级机构，没有为北洋水师补充新式的主力战舰^[17]，甚至不能及时供应质量合格的炮弹；机器局定位于兵器生产，而不是为其他企业生产机器设备或满足市场需求，主要靠军备和投资驱动^[18]；核心技术和高层次技术人才长期依赖于国外厂商，采矿、冶金、铁路等相关产业发展严重滞后^[19]，机器装备制造几乎缺位^[20]，工业体系结构很不合理，形成“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循环。从深层次看，清政府精英对西方工业社会的诸多方面的理解并不充分，没有从国家层面上进行全局性布局，在实践上表现为头痛医头、脚痛医脚的应急性特点。

即便甲午中日战争不战败，清朝的工业化也会因上述问题而举步维艰。其实，清政府和社会精英们对工业化冲击传统产业和社会的问题是有诸多疑虑的。1874年，丁日昌、郭嵩焘等人在筹议海防之际，建议设厂制造耕织机器，遭到不少士大夫的批驳。丁、郭的反对者们力陈机器生产会导致失业和游民之害，甚至认为造机器是“破坏中国数千年相承之治法”的“以夷变夏”之举（中国史学会，1961c）255。在此与境中，制造业得不到政府的全力扶植，这是不难理解的。

鸦片战争后，外商充分利用他们的特权，在香港、上海、天津、广州、汉口等通商口岸开办工厂，业务涉及船舶修造、印刷、纺织、农产品加工、发电、机车修造等^[21]，客观上起到了工业化生产的示范作用。上海几乎是西方工业社会的“飞地”，它所示范的不仅有工商业，还有工业化的生产方式和生活方式。日本利用《马关条约》，获得在华进口货物和从事机器生产的权利，英、美等国也“搭车”得到了同样的权利。“九一八”事变后，日本侵占中国东北，日本厂商在大连、沈阳等地开办了更多的工商企业，输入资本和技术。