（一）推行“过渡型”审计体制

我国行政型的审计体制符合我国一定时期的国情，为政府履行经济监管职能发挥过积极有效的监督作用，但审计体制需要适应经济环境及审计环境的发展变化，也应随其变化而不断完善。我国审计机关隶属于政府，类似于政府的内部审计部门，弱化了审计机关的独立性，不利于审计监督职能的发挥，不利于绩效审计的发展。

审计体制类似于经济体制，都有一个逐步改革完善的过程，要提高审计机关的独立性，实行立法型审计体制需要有一个强大的权力机关做后盾支持。

（二）积极推进我国预算拨款制度改革

为了解决现行预算拨款制度带来的问题，就需要对现行财政拨款制度进行改革。借鉴英国的财政拨款制度，将预算的编制、拨付与资金使用绩效相联系。即在预算单位编制预算时，将使用资金的预计产出效果、为提供产出所需耗费的资源纳入考虑范围，编制并上报资金使用计划书详细列明所申请的资金要用到哪些地方，使用这些资金后要达到什么样的效果；预算审批单位根据本年度预算单位的资金使用计划书，审查每笔资金支出的合理性、经济性、效率性、效果性，来考虑本年度预算资金的拨款额度，并将经费预算与资金使用计划书存档。

在这样的预算拨付制度下，将资金使用绩效情况与预算的拨付相挂钩，不仅有助于引导被审计单位自觉提高管理效率，努力达到各专项资金设立时所设定的预期目标，提高专项资金使用的效率、效果性；而且也为政府专项资金绩效审计提供基础。预算单位编制预算时，自身制定的业绩目标、考核指标，可以作为审计人员开展专项资金绩效审计的依据，审计部门对该单位资金进行绩效审计时，比较分析资金使用单位是否达到了资金使用计划书中承诺的效果，如果没有达到资金使用计划书中承诺的效果，就有可能会追究相关单位或个人的责任，从而把政府问责落到实处。审计人员利用被审计单位自身制定的绩效评价标准，能够比较容易的获得被审计单位认可，从而可以提高被审计单位对审计意见的重视程度，发挥专项资金绩效审计的有效监督作用。

现行的科研专项资金基本采用的就是这种管理方式。课题申请人在提交课题申报书时就要承诺课题结束时要达到什么样的效果（成果），为了完成这项研究工作需要花费多少钱，这些钱是怎么样花费的，即编制经费预算。在课题研究过程中和课题结题时就要按照课题申请书上的资金预算进行列支，课题结题时既要考察经费支出情况，还要审查课题申请人的课题目标实现情况。审计人员对课题经费进行绩效审计时就很容易操作，通过将实际支出与预算支出对比，可以审查项目的经济性；通过将实际取得的成果与预计成果对比，可以审查项目的效果性。

（三）制定专门的绩效审计法律法规和审计准则

我国审计法等法律法规赋予了审计人员绩效审计权利，但审计人员在履行绩效审计职责时还需要预算制度，政府管理方式，政府人员的绩效考评体系的配套支持，而这些部门与领域的协调配合不是审计部门能够主导的。这就需要我国参照国外发达国家绩效审计的经验，制定专门的系统绩效审计法律法规。政府审计是代表国家行驶政府监督权利，制约和约束政府部门和公共资金使用部门的不合规、无效率行为。审计部门的这种职责注定其他部门不愿意主动配合审计部门，如果再不制定专门的法律法规进行系统的规范，审计部门要有效开展绩效审计工作，在实际工作中是不可行性的。

法律法规都是原则性的规定，在实际工作中不仅要有原则性规定作为审计工作的指导，还需要有操作性规定具体指导审计人员的审计工作。特别是政府专项资金绩效审计本身很复杂，审计标准具有多样性，审计方法具有灵活性，再加上我国现有审计人员的素质还没有达到绩效审计要求，这就更需要制定专门的绩效审计准则，指导审计人员的工作实践。从国外政府绩效审计的发展来看，其顺利开展的原因之一是较早制定了绩效审计准则及相关规范，现阶段我国的审计准则体系中还没有单独的关于绩效审计的规定。我们可以借鉴国外的成功经验，结合《国家审计准则》和我国政府绩效审计实际开展情况，制定系统的绩效审计准则、操作性强的实务操作指南，指导我国专项资金绩效审计的实施，这样政府绩效审计的开展才有据可依。

政府绩效审计准则参照《国家审计准则》的编写模式，内容可以包括总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任、附则七部分。

1.审计机关和审计人员部分

审计机关和审计人员部分应规范：①审计机关和审计人员应具备的资格条件和职业要求；②保持审计独立性的重要性；③审计人员应遵循的审计职业道德要求；④审计人员保持应有的专业胜任能力；⑤整个绩效审计过程保持职业怀疑、职业谨慎、合理运用职业判断的重要性。

2.审计计划

审计计划这一部分应规范：①绩效审计项目的可行性研究；②可行性分析后，年度绩效审计项目的确定；③绩效审计工作方案的编制。

3.绩效审计实施部分

绩效审计实施部分应规范的内容：（1）绩效审计实施方案的编制要求；（2）调查了解被审计单位具体情况的内容、方式、范围、程度、参照标准；（3）重要性水平的确定和运用；（4）绩效审计方案调整的要求；（5）对收集绩效审计证据的要求；（6）绩效审计工作底稿记录、审核的要求；

4.绩效审计报告部分(www.daowen.com)

绩效审计报告部分应规范：①绩效审计报告的编制、审核要求；②绩效审计结果的公布要求。可根据《绩效审计准则》并结合不同的被审计项目，包括各类专项资金绩效审计，制定绩效审计的具体操作指南。分类制定具体操作指南，细化不同项目绩效审计标准、指标、方法。在绩效审计操作指南制定的过程中，应广泛听取绩效审计基层人员的建议、经验总结，规范绩效审计实践中遇到的复杂、特殊性情况。

（四）健全政府专项资金绩效审计评价体系

1.政府专项资金绩效审计评价标准的界定

（1）政府专项资金绩效审计评价标准的选择依据

可以将我国的政府专项资金绩效审计评价标准分为强制性标准和非强制性标准两大类。强制性评价标准是指每次审计时都必须要予以考虑的标准，主要包括：法律、法规、准则规范、国家相关政策，如《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》；非强制性评价标准，是指根据被审计项目的具体情况做出的有针对性选择的评价标准，主要包括：①同行业质量标准、考核标准、行业平均水平、行业先进水平、本行业以前年度的最好业绩；②专业机构制定的标准、专家学者和专业人员的意见；③其他国家审计机关的绩效审计评价标准；④被审计单位自己制定的预算、工作规划、质量标准、合同要求、被审计单位内部的绩效评价标准。在利用被审计单位自身确定的标准前，应对其加以评估才能将其作为评价标准加以利用；应结合我国自身的实际情况有选择性、针对性的借鉴国外审计机关的绩效审计评价标准。

（2）政府专项资金绩效审计评价标准的确定原则

政府专项资金绩效审计评价标准是审计人员评价被审计单位专项资金管理、使用的经济性、效率性、效果性的依据，在选择专项资金绩效审计评价标准时应注意的几个原则：①全面性原则。政府专项资金绩效审计范围广泛，不同的政府专项资金，设立时预期要达到的目标不同，所以选择审计标准进行绩效审计评价时，应全面考虑、具体分析被审计项目所涉及的相关因素，选择适当的评价标准，以做出对被审计对象全面、公正的绩效审计评价，提出具有针对性的审计建议。全面性原则要求选择评价标准时应进行全面考虑，实际工作中根据被审计单位的具体情况，了解审计对象的既定目标，比如设立专项资金时，政府预期通过专项资金的使用要达到什么目标、实现什么效果。根据被审计项目的预期目标来确定应选择哪些评价标准，已经选择和使用了哪些标准，有无遗漏，尽量做到最大程度的覆盖被审计项目的各个方面，这就是全面性原则。②合理性原则。绩效审计评价标准选择的合理，绩效审计才能发挥出积极的作用。绩效审计评价标准不能定得太低，否则将会失去对政府专项资金进行绩效审计的意义；亦不可定得太高，脱离实际评价标准将会影响审计单位完成目标的积极性。选择评价标准时，我们应结合被审计单位实际情况，并考虑可提升的空间和潜力来合理确定。合理的评价标准是被审计单位经过努力可以实现的，凭审计人员主观随意确定的评价标准是没有参考价值的。③可操作性原则。专项资金绩效审计评价标准应尽量明确，便于审计人员理解与具体操作，审计人员依据评价标准确定需要收集哪些审计证据，选择的评价标准不应使审计证据的获取难度、成本过大。④动态性原则。动态性是指评价标准的适用性、有效性会随时间、环境条件的变化而变化。作为被审计对象的政府及其各部门、国有金融机构、国有企业，其管理水平在不断地进步；随着技术水平的提高，技术标准也在不断地变化，绩效评价标准的内容也应不断地充实、完善、提高，不应保持固定不变。

（3）选择评价标准应注意的问题

①重视与被审计单位人员的沟通。在国外专项资金绩效审计过程中，与被审计单位人员的沟通是一项重要内容。应结合各类专项资金的不同特点，来选择适用的评价标准，如果被审计单位存在合理的内部评价标准，审计人员是可以加以利用的。同时，如果与被审计单位人员在评价标准的选择上达成一致，也有助于审计建议在被审计单位的有效落实。专项资金绩效审计的最终目的是通过审计来提高被审计单位使用专项资金的效益水平，更好地履行其受托责任，如果被审计单位不认同审计人员所选的绩效评价标准，也就不会认真对待审计人员提出的整改意见，致使无法实现绩效审计的目的，所以在选择专项资金绩效审计评价标准时，应注重与被审计单位人员的沟通。②注重评价标准的灵活性。政府专项资金绩效审计的特点决定了，绩效审计评价标准很难形成一个能够针对所有被审计项目的系统评价标准。不同的被审计项目，绩效审计的侧重点不同，所以选择评价标准时应注重与具体环境相适应，避免生搬硬套。③法律法规、相关政策是选择评价标准的基础。如果被审计项目存在法律法规、政策规定目标，审计人员选择绩效审计评价标准时，应首先将这些政策目标作为评价标准。

2.提升政府专项资金绩效审计方法

在政府专项资金绩效审计中，合理选择运用各种绩效审计方法，对于开展绩效审计具有重要意义，有利于节约审计成本、提高审计效率，有利于绩效审计的顺利开展。

绩效审计基本方法包括：文献研究法，该方法具有较强的便利性，可通过研究文献资料分析以前年度项目或由于各方面限制无法在现场审计的一些类似项目；专家评议法，选择一定数量理论造诣较深、经验丰富的相关领域的专家，征求专家意见后进行分析综合，最后得出对被审计项目的评价结论，其中包括两种形式，专家会议法和德尔菲法；公众调查法，即采用问卷调查等形式收集资料，进行统计分析后对被审计项目的绩效情况做出评价；逻辑框架法，通过寻找绩效问题本身的深层次原因，得出一系列链条的因果关系，再通过数理统计方法转换成规划矩阵；模糊评价法，可以兼顾被审计项目多层次、多角度的因素，把定性分析定量化，对被审计项目进行综合评价；还包括成本效益分析法、成本效用分析法、比较分析法等。

在选择绩效审计方法时，应综合考虑不同的绩效审计项目、绩效审计类型以及不同绩效审计方法自身的特点。根据审计出发点的不同，可以把绩效审计分为两种不同的类型：第一类是以结果为起点的绩效审计。审计人员通过将被审计单位管理运营的结果（绩效情况）与所选择的评价标准进行对比分析，查找问题所在，提出绩效审计建议。第二类是以被审计单位绩效方面存在的问题为出发点。审计人员的主要任务是，核实问题是否真的存在；如果存在，对可能导致问题的原因进行假设分析，并针对假设进行测试，最终也是查出问题并提出改进建议。针对不同类型的绩效审计选择不同的绩效审计方法，以结果为出发点的绩效审计常用的绩效审计方法有对比分析法、成本效益分析法、趋势分析法等；适用于第二类的绩效审计方法有：逻辑框架法、问题解析法等。如果审计人员对绩效审计方法理解不够、不会使用，即使绩效审计方法选择的再合理，仍解决不了实质性问题，所以问题归根到底还是审计人员的胜任能力问题。

（五）加强政府专项资金绩效审计人才队伍建设

从政府专项资金绩效审计程序来看，绩效审计开展前，审计人员首先应对被审计项目进行可行性分析，确定是否对审计项目绩效审计立项，然后制定绩效审计计划，收集、整理审计证据，运用选择的绩效审计方法对审计证据进行分析，再与评价标准进行比对，最后得出对被审计项目的审计结论，形成绩效审计意见。从项目的可行性分析、绩效审计评价标准的确定、绩效审计方法的选择到最后审计意见的提出，整个绩效审计流程对审计人员的专业知识、专业技能、职业判断、团队合作能力要求非常高。由于专项资金绩效审计涉及国防、科技、医疗卫生、教育、社会保障等众多领域；以及在运用绩效审计方法时，通常会用到数理统计知识，一些绩效审计方法还需要建立复杂数学模型，审计人员不仅应具备会计、审计方面的知识，还应具备统计学、运筹学、计算机科学、经济学、社会学等方面的专业知识，对审计人员的胜任能力要求较高，审计机关应加强绩效审计人才队伍建设。

审计机关应制定政策和程序，以保证拥有足够的具有胜任能力和必要素质的专业人员，审计机关的人力资源政策应包括人员录用、业绩评价、胜任能力和专业素质、人员需求预测。审计机关应派专人，根据现有人员数量及知识结构、审计涉及领域、工作量、预期工作量增长率、人员流动可能性等因素，定期或不定期的评价人员需求，制定人员录用计划。录用人员时应不断拓宽专业领域，积极引进运筹学、统计学、社会科学、计算机科学等方面的人才，优化人才结构，争取各类专业人才比例适当。应注重对现有审计人员的培训，由于审计环境和工作要求的不断变化，培训是审计机关的一项重要工作，向审计人员提供最新的与审计相关的法律法规，结合绩效审计实践中遇到的特殊问题进行培训；鼓励审计人员学习掌握工程学、社会学、统计学、计算机科学方面相关知识，优化现有审计人员知识结构。审计机关应制定业绩评价政策，对持续发展和保持胜任能力的人员给予应有的肯定和奖励。审计部门只有拥有高素质、多元化的专业人才队伍，才能适应政府专项资金绩效审计发展的要求，专项资金绩效审计才能更好地在我国开展。