十九大报告以及2017年中央农村工作会议都对如何完善乡村治理体系作出了战略性部署，即“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。实现自治、法治、德治三结合的“三治”，是实现乡村治理的重要思想性创新。依托“三治”实现治理有效，理应是健全乡村治理体系的重要路径选择。

表5-1　21世纪以来中国乡村基层治理政策文件梳理

（续表）

注：资料由作者整理所得。

21世纪以来，有关乡村基层治理的政策文件聚焦于村民自治。如2005—2007年的中央一号文件均提出：“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”（其中2005年的文件该表述前面有“建立”二字）2008年中央一号文件在此基础上增加了“基层群众”四个字，表述为“完善村民自治制度。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治制度”，强调了基层群众的重要性。2010年中央一号文件则是强调了“村级民主”，指出要“发展和完善党领导的村级民主自治机制”。2012年中央一号文件指出“完善农村基层自治机制，健全农村法制，加强和创新农村社会管理，确保农村社会和谐稳定”，比以往增加了健全农村法制和农村社会管理等相关内容。2014年中央一号文件对村民自治制度有了进一步的明确，即“完善和创新村民自治机制，实现村民自治制度化和规范化”，并进一步强调要探索不同情况下的村民自治有效实现形式。2015年中央一号文件在2014年的基础上，指出村民自治试点的形式，可以由单一的村民小组增加到以社区为基本单元。2016年和2017年中央一号文件进一步指出，要依法开展村民自治实践，以村党组织领导为主要实现形式，并加以不断完善。十九大报告首次提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年中央一号文件指出“坚持自治为基，坚持法治为本，提升乡村德治水平”。由此可以看出，由以自治为主的乡村治理体系正在转变为“三治”相结合的乡村治理体系。这一重大思想性创新对于健全乡村基层治理体系，实现治理有效具有极为深远的意义。自治、法治、德治相结合是农村基础治理的一次理论创新和实践创新，出发点和落脚点是实现农村基层和谐稳定，核心要义是为了农村人民群众。(www.daowen.com)

（1）自治是健全乡村治理体系的核心要义。乡村治理极其复杂，一方面是因为治理主体的多元性，另一方面是治理内容的复杂性。如何做到治理有效，两个关键因素是发挥社会内在力量和降低乡村治理成本。长期以来，乡村治理多是依靠内生性的力量实现农村家庭的内部治理和乡村的自我管理，内生性动力的压抑阻碍乡村治理体系的完善。正是源自内生性动力，广大农村居民具有乡村自治的期望。此外，乡村自治也更好地解决了乡村基层治理中高成本的困境。中国的乡村是以“熟人”为纽带的乡土社会，村庄社会并不是依靠外部力量而形成，而是依靠坚固性的自身力量所形成。自治能够更好地发挥乡村精英的主观能动性，依靠弱关系的方式实现人与人之间的管理，降低了交易成本。以村民自治为核心要义，是让农村居民直接行使自身的民主权利，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的一项政治制度。中国特色社会主义政治制度的一项内容是基层民主政治建设，村民自治则是农村基层民主政治建设的重要途径。此外，乡村治理面临着规范性和乡土性相交融、传统民俗与现代文化相统一等问题，乡村经济社会面临着巨大变迁等问题，赋予乡村治理充分的自主性显得格外关键。根据《中国人权法治化保障的新进展》^[2]显示，超过98%的村庄都制定或者修订了村规民约或村民自治章程，更加凸显出自治在乡村基层治理中的重要地位。作为中国农民一项伟大创举，村民自治制度已实行超过30年。十九大之前的一系列政策文件针对农村基层治理核心的论述便是村民自治。自我管理是村民自治的一项内容，显现出的是村民自治的自主性。自主性是自治的前提，失去了自主性，村民自治则是一纸空文。广大农民群众的自愿程度也影响了治理有效性，并决定着治理有效程度，自愿参与是自主性的表现形式。要大力赋予乡村基层治理过程中基层自治的权利，引导广大农民群众增强自我管理、自我监督、自我服务的能力，避免出现“名为村民自治，实则放任自流”的现象，削弱了农村基层治理能力。自治的力量在于以农村基层党组织作为村民自治的抓手，做到村务公开，并结合各类人才（如乡村精英、社会人才等），完善乡村基层治理体系，为实现乡村治理有效的目标作出贡献。充分挖掘村民自治在乡村治理体系中的内在价值，既能够激发村民参与村庄管理的热情，又能够解决政府公共物品供给不足的难题。因此，健全乡村治理体系的核心要义是自治，自治的核心是内生动力的挖掘。

（2）法治是健全乡村治理体系的应有之义。法治是国家治理的根本，也是实现乡村治理有效的重要制度保障。治理有效，法治先行。尤其是在当前，乡村冲突纠纷事件日益突出，依托法治解决乡村治理体系中的重点难点理应是健全乡村治理体系的应有之义。但是，当前乡村法治建设受限于农村人力资本水平、经济发展水平以及形式主义等问题，总体上看仍滞后于城市法治建设。具体来说，一是当前村民法治意识淡薄。农村人力资本水平低下表现在许多村民对基本的法律不甚了解，甚至出现村民因不懂法律而侵犯他人合法权益却浑然不知的现象，也有村民不知道如何依托法律维护自身合法权益。二是当前村庄经济发展水平滞后于城市经济发展水平。经济发展水平的滞后意味着农村居民收入水平较低，村庄想要发展经济不可避免地涉及乡村土地问题。耕地纠纷、宅基地纠纷以及集体建设用地的处置不当，都是乡村法治治理的难题。三是乡村法治宣传力度的薄弱也是造成乡村基层治理中法治效力不高的重要原因。流于形式的法律宣传既达不到法律宣传的初衷，也会影响村民法律意识认知水平的提升。此外，乡村治理中仍面临着一些重要领域法律空白的难题。一些亟须颁布施行的法律（如农村集体经济组织法需要抓紧制定，以解决农村集体经济组织的产权边界不清等方面的问题）尚未制定出台，一些法律仍需通过立法修法调整修改，不少法律还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏法律效力，没能充分发挥法治在乡村基层治理中的效果。社会主义法治社会的建设离不开农村法治建设，农村法治建设的关键是执法必严、违法必究。然而，当前乡村基层治理中执法不严、违法不究的司法不公现象时有发生，囿于传统观念以及熟人社会的影响，完全依托法治解决纠纷难度不小，乡村基层治理有效亟须破解这一掣肘。因此，法治理应是健全乡村治理体系的应有之义，法治的关键是增强乡村全体成员的法治观念。

（3）德治是健全乡村治理体系的扬善之义。“国无德不兴，人无德不立。”德润人心，以德治国一直是中国的治国方略。常言道，“道之以德，齐之以礼，知耻且格”，德治是弘扬真善美。早在春秋战国时期，以德治国就被提及。为政以德要求为官者的德行，也是一名合格的党员干部必须要具有的品行。乡村治理中的德治，是维护乡村良好秩序的内生动力，是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以为广大乡村人民服务为出发点和落脚点进行乡村基层治理。“上面千条线、下面一根针”的情感支撑便是德治，如何实现人人向善、人人趋善、人人为善，这就需要发挥德治在乡村治理中的作用。乡村德治能够提升广大基层干部的道德素质，将社会主义核心价值观融入乡村基层理念之中，转化为乡村人民群众的情感认同与行为准则，充分挖掘出中华民族优秀传统文化，为实现“四个自信”中的文化自信指引方向。习近平总书记对传统文化作了重要阐述：“要深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值，使中华优秀传统文化成为涵养社会主义核心价值观的重要源泉。”而乡村基层建设中的德治，则是充分挖掘中华优秀传统文化的举措。乡村是农村居民的精神家园，中华优秀传统文化起源于乡村，植根于乡村。古往今来，许多优秀乡村文化正是在人们长期乡村劳作和生产生活中积累和孕育而出的，如家风家训、人文历史、村风民约、乡贤乡绅等。应当注意的是，乡村德治不是一朝一夕的，也不是毕其功于一役的，而是一个长期的过程，并随着环境的变化而改变。因此，乡村文化环境的建设也是不容忽视的问题。良好的乡村文化环境离不开学习与宣传，离不开乡贤和乡村精英。总的来说，乡村治理中的德治，正是要紧紧抓住孕育于乡村、植根于乡村的传统文化，以乡村文化建设为抓手健全乡村治理体系。农村家庭是乡村德治的基础载体，基层组织是乡村德治的关键载体。因此，德治理应是健全乡村治理体系的扬善之义。