如前所述，从2002—2007年，中央层面的支农惠农政策密集出台，一些财政能力较强的地方政府也出台配套措施，有效改变了“三农”状况下滑的局面，使得十六大提出的统筹城乡经济社会发展的任务基本完成。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会（简称“十七大”）报告尽管仍以“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”为题部署农业农村工作，但同时提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”说明城乡统筹到了新的阶段，即城乡一体化阶段。从十七大到十九大，经过十年的努力，中国城乡关系发生了重大转变。

1.农业：从保护到提高竞争力

2007年十七大以后，前一个阶段实施的农业补贴政策继续实施，有的地方加大了补贴力度，如农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等；有的地方扩大了补贴范围，如良种补贴，不仅在种植业领域不断扩大补贴范围（如从最初的大豆、小麦扩大到水稻、马铃薯、青稞、花生等作物），还扩大到畜牧业良种的繁育和采用（如生猪冻精补贴、奶牛冻精补贴等）。详细的脉络见表1-3。截至2017年10月十九大召开前，中央层面上的农业补贴项目大约有50种，由相关部门执行，分散甚至重复。而且，四大补贴中的良种补贴、种粮直补、农业生产资料综合补贴由于难以解决生产面积精准化的难题，已经演化为收入补贴，对生产的激励很小，与早期设计的政策目标差距越来越大，政策效能降低，政策效应减弱。这种情况决定了对农业补贴的政策改革势在必行。2015年5月，财政部、农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，实行“三补合一”，20%的农业生产资料综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系；剩下的80%加上种粮直补和良种补贴资金则用于耕地地力保护。2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等五省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。2016年在全国范围内实施。2016年6月，财政部、农业部印发了《农业支持保护补贴资金管理办法》，从而使这一补贴项目的实施有了制度保障。

表1-3　2007—2017年农业补贴政策演变过程

（续表）

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（续表）

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资料来源：根据有关文件整理。

2007—2015年，小麦、稻谷的最低收购价格政策继续实施，并逐年提高价格。2008年，全球金融危机导致大豆、棉花等农产品价格暴跌，为保护农民利益，国家分别对玉米（黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区等“三省一区”）、棉花（新疆）、大豆、糖料和油菜籽实行临时收储政策，稳定了各产业的收入水平，保护了农民利益，极大地调动了广大农民的生产积极性。

总的来看，经过这一时期的努力，中国农业的支持保护体系基本形成。从结构上看，目前中国已经初步建立了以保障粮食安全、促进农民增收和农业可持续发展为主要目标，由农民直接补贴、生产支持、价格支持、流通储备、灾害救济、基础设施、资源与环境保护以及政府间转移支付等各类支出组成，涵盖了农业产前、产中、产后各个环节和主要利益主体的农民支持保护政策体系。^[7]如果仅从“黄箱”补贴的角度来看，中国的补贴总量已经超过了同期的日本、美国及欧盟等发达国家和地区。但这些国家和地区的关税水平一般较高，而且大量采用较为复杂的关税形式。如日本、美国、欧盟的农产品平均关税水平分别为41.8%、11.3%和22.8%，还可以分别对其12%、9%和31%的农产品税目使用以数量和价格自动触发为特征的特殊保护机制，而中国农产品平均关税只有15.2%。在这样的国际环境下，中国以价格保护为重要内容的农业支持保护政策必然会抬高国内主要农产品价格，降低国际市场竞争力。事实上，21世纪以来，农产品成本上升的压力越来越大。加入世界贸易组织时，中国主要农产品成本普遍低于美国，到了2014年，中国每公斤稻谷、小麦、玉米、大豆的生产成本分别比美国高40%、16%、112%和104%，其中人工成本高6—25倍，土地成本高10%—130%。^[8]成本上升必然推动价格上涨，国家的最低收购价格是在核算成本和必要盈利后确定的，当然也要上涨。事实上，稻谷的最低收购价格自2007年后连续8年上涨，小麦的最低收购价格自2008年开始连续7年上涨，其他属于临时收储的农产品价格也呈刚性上涨趋势。这样，中国在刚开始实行价格保护的2005年前后，主要农产品价格均低于国际市场价格，表现出明显的竞争力；而到了2015年前后，仅过了十年时间，小麦、稻谷、玉米、肉类等主要农产品价格均全面高于国际市场价格。^[9]玉米、稻谷等主要农产品还出现了产量、进口量、储备量“三量齐增”的奇怪局面。因此，必须改革农产品价格形成机制，逐步提高主要农产品的国际市场竞争力。为此，2015年，国家对东北三省一区玉米的临时收储价格每50千克降低12元，同时保持各个品种的小麦、稻谷最低收购价格维持不变，这就给农民发出了中央政府要进行主要农产品价格改革的强烈信号。2016年，国家取消了玉米临时收储制度，按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“定向补贴”的新机制。从结果看，国内玉米价格已经接近于国外玉米的到岸价格，进口量大幅度下降，同时国内玉米加工、储运等各类市场主体纷纷入市，改革效果十分明显。2016年，国家降低了早籼稻的最低收购价格；2017年，全面降低了各类稻谷品种的最低收购价格，表现出明显的以价格引导生产的改革意向。从2014年起，国家发改委会同有关部门启动了为期三年的新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点，改革的目的就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以促进产业上下游协调发展。2017年11月，国家发改委发布了《关于全面深化价格机制改革的意见》，强调要“完善稻谷、小麦最低收购价政策”，“深化棉花目标价格改革”，“探索开展‘保险+期货’试点，促进新疆棉花优质稳定发展”。显然，改革的方向就是市场化，改革的目标就是提高产业竞争力。

2.农村：从接续到整合

十七大以后，中央侧重于从体制上解决城乡农村社会保障的差距问题。2008年召开的中国共产党十七届中央委员会第三次全体会议（简称“十七届三中全会”）提出了2020年中国农村改革发展基本目标任务，包括“城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善”。因此，要“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

2009年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确建立新型农村社会养老保险（简称“新农保”）制度，并提出2009年新型农村社会养老保险制度试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点直至在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖等目标。这个文件的发布，标志着中国农村社会养老保险制度的建立。

2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”，“新型农村社会养老保险制度实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”，确认了新农保的法律地位和政府对新农保的法律责任。(www.daowen.com)

2011年，全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：“推进基本公共服务均等化。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。”

2014年，国务院颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出将新农保与城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。至此，中国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，中国农村社会养老保险也从“老农保”到“新农保”，最后进入“城乡居民养老保险”阶段，在政策层面上基本完成了养老保险的城乡统筹发展。2008—2016年新农保（城乡居民养老保险）制度推进情况如表1-4所示。

表1-4　2008—2016年新农保（城乡居民养老保险）制度推进情况

（续表）

注：2012年以后数据为城乡居民社会养老保险数据。
数据来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报（2008—2016）》，人力资源与社会保障部，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/。

这一阶段，城乡居民在医疗保险水平的接续、统筹方面取得了实质性进展。2012年，国家发改委、卫生部等六部委发布了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，提出大病保险的保障范围要与城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗（简称“新农合”）相衔接，大病保险主要在参保（合）人患大病发生高额医疗费用的情况下，对城镇居民基本医疗保险、新农合补偿后需个人负担的合规医疗费用给予保障。这一制度的实施，大大降低了城乡居民因患大病而致贫、返贫的概率。2015年，国务院办公厅发布了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，提出2015年底前大病保险覆盖所有城镇居民基本医疗保险、新农合参保人群，2017年建立起比较完善的大病保险制度的目标。2016年，国务院发布了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出要在全国范围内建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度，统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。至此，城乡居民在医疗保险方面实现了完全接续。

3.效果评价

总的来看，这一时期中国城乡关系调整以及在此大背景之下的农业农村发展都取得了明显效果。限于篇幅，本文仅就表1-2中列举的几个重要指标进行简单评价（见表1-5）。

表1-5　2008—2017年中国农村居民收入的几个重要指标

注：2014年以后的农民收入为可支配收入。
数据来源：历年《中国统计年鉴》。

从表1-5可以看出：第一，农民收入呈快速增长态势。从2008—2017年，年均增长12.2%。尤其可喜的是，城乡居民收入之比自2009年以后呈下降趋势。说明十七大以来，各级政府采取的增加农民收入的举措取得了良好的效果，农民收入增长速度高于城镇居民收入增长速度，实际上除了少数年份，也高于GDP增长速度。第二，粮食产量是反映农业产出的重要指标，也是确保国民经济进入新常态后稳定增长的“定海神针”。2008年以来，除了2016年略有下降外，其余年份均呈增长态势。实际上，自2004年以来，粮食产量呈“连丰”态势，其中2004—2015年“十二连增”，这在1949年以来的历史上是从来没有过的。图1-1更能够清晰地反映这一趋势。第三，农村居民家庭恩格尔系数下降明显。2017年，农村居民家庭恩格尔系数降至31.2%，即将进入小于30%的富足阶段。^[10]而同年城镇居民家庭恩格尔系数已经降至28.6%，城乡居民平均为29.3%。这就使中国近14亿居民的整体消费更加关注质量和安全性，更加关注文化、教育、休闲、娱乐等食品以外的消费，对农业农村的要求也更高了，这也是十九大提出乡村振兴战略的重要原因之一。

图1-1　粮食增长变动曲线

数据来源：历年《中国统计年鉴》。