2002年11月8—14日，中国共产党第十六次全国代表大会（简称“十六大”）通过了题为《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告。在部署农业农村工作时，报告使用了“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”的标题^[1]，首次把“全面繁荣农村经济”和“加快城镇化进程”并列，并要求“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。从中可以看出，此时中共中央的战略思路是优先发展城镇，进而以城镇带动乡村。

中国的城乡关系之所以以2002年召开的中共十六大为转折点，演变的方向发生了根本性变化，是具有一系列深层次原因的。具体来说，就是中国的工业化到了中期阶段。工业化是对一个国家或地区经济发展水平或现代化水平的总体评价，主要表现为随着工业化、现代化水平的提高而带来的人均收入的增长和经济结构的转换，并不是单纯的工业发展。具体表现为五大方面：一是国民收入中制造业所占比重上升，并逐渐占主导地位；二是制造业就业人数增加，占劳动力总量的比重不断上升；三是制造业的技术水平不断提高，产业结构不断升级；四是城镇规模不断扩大，城镇化率不断提升；五是人均收入不断增加。^[2]根据上述指标数值的不同，工业化可以划分为不同阶段。不同发展阶段的城乡关系呈现出不同的特点，当一个国家或地区处于工业化初期阶段的时候，工业基础薄弱，主要依靠农业为其提供发展资金；进入中期阶段，工业体系基本形成，开始反哺农业；进入后期阶段，农业的自我积累能力逐渐形成，工农两大产业的差距逐渐缩小。很多学者研究了20世纪90年代后期和21世纪初期中国工业化所处的阶段。如马晓河、兰海涛认为，1997年中国基本进入工业化中期阶段^[3]；任保平认为，进入新世纪以后，中国总体上进入工业化中期阶段^[4]；陈佳贵等通过对上述几方面指标的综合评价，认为在1995—2000年整个“九五”期间，中国处于工业化初期的后半阶段，2002年进入中期阶段，是工业化进程的转折之年^[5]。2002年，中国国内生产总值（GDP）总量达到12.2万亿元，人均9506元，财政收入总额1.89万亿元，其中农业各税比例降到4%左右。恰恰在这一年，十六大召开，提出了“统筹城乡经济社会发展”的理念和政策趋向。可见，中国共产党为了适应经济社会发展的需要，及时地提出了发展理念并转变了发展战略。在2004年9月召开的中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上，胡锦涛总书记首次提出了“两个趋向”的论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这一论断和我们前面分析的工业化不同阶段的工农关系是一致的。2004年12月召开的中央经济工作会议指出：“必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，任何时候都不能放松。”并作出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的判断，同时提出“我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。要站在全局的高度重视发展农业，动员全党全社会都来关心和支持农业”。“两个趋向”重要论断的提出，为中国在新阶段形成“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的政策框架定下了基调，标志着国家发展的基本方略开始发生根本性转变。从2004年起，每年的中央一号文件都聚焦在“三农”（即农村、农业和农民）领域，实施了一系列具有“真金白银”的惠农政策。

中央财政实施的农业补贴政策从良种补贴起步。2002年，中央财政在东北地区推广高油大豆良种补贴项目，示范面积1000万亩（1亩≈666.67平方米，后同）；2003年，中央财政继续实施高油大豆良种推广补贴项目，同时实施优质专用小麦良种补贴政策；2004年，中央一号文件要求良种补贴进一步扩大到小麦、大豆、水稻、玉米四个品种，此后，补贴资金和补贴范围不断扩大，目前已经实现水稻、小麦、玉米、棉花等主要作物品种的全覆盖，同时扩大到油菜、马铃薯、青稞、花生等作物品种。

实施种粮农民直接补贴政策，是推进粮食流通体制改革、提高种粮农民收入水平和保障粮食产出的重要举措。2004年中央一号文件提出了粮食主产区种粮农民直接补贴政策（简称“种粮直补”），资金来源主要是中央和地方的粮食风险基金。2005年要求有条件的地方进一步加大补贴力度；2006年明确提出粮食主产区要将种粮农民直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50%以上；2007年则进一步将这一比例要求延伸至全国各地。种粮直补政策成为中央财政支持“三农”的基本政策之一。

2004年中央一号文件提出：“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。”即农机购置补贴政策。当年中央财政投入补贴资金3295万元，在全国66个县实施试点。此后，实施区域和补贴数额不断扩大，到2008年覆盖全国所有的农牧业县。2004—2014年十年间，仅中央财政投入补贴资金就达到千亿元以上。从比例补贴到定额补贴，补贴的额度一直保持在农机价格的20%—30%，对于新世纪以来中国农业机械化水平的提高起到了巨大的推动作用。^[6]

2006年，由于国际石油价格上扬而带动国内柴油、化肥等生产资料价格快速上涨，由此对农业生产造成了不利影响。为此，国家财政紧急拨付120亿元资金，用于对农民生产成本快速上升的补贴，这项补贴政策在当年取得了良好的效果。因此，2007年及以后几年的中央一号文件均要求进一步加大农业生产资料综合补贴力度。后来又提出完善农业生产资料综合补贴动态调整机制，即根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴力度。

上述四大补贴对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。值得一提的是，随着经济发展和财政收入水平的提高，2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议作出决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。这就意味着，在中国历史上有文字记载的延续了2600余年之久的“皇粮国税”从此退出历史舞台，这是中国历史上一件划时代的大事，具有深远的历史影响和重大的现实意义。

除了四大补贴外，十六大以后还实施了其他一系列惠及“三农”的政策和补贴，如2005年中央一号文件提出的测土配方施肥补贴项目，对各地进行的土壤成分检测和配方施肥推广工作予以经费补贴；2005年开始组织实施的“科技入户工程”，对科技示范户进行扶持和补贴；2005年设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持；等等。除了上述补助和补贴外，2004年，国家对市场供求偏紧的稻谷首先实行了最低收购价格政策；2006年，把小麦纳入最低收购价格范围；2007年，国家在吉林、内蒙古、新疆等六省区实施农业保险试点，费用由中央财政给予补贴，当年补贴资金为21.5亿元，补贴品种包括小麦、水稻、玉米、大豆、棉花、能繁母猪。

2005年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议（简称“十六届五中全会”）通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。……建立以工促农、以城带乡的长效机制。……通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。”2016年中央一号文件对社会主义新农村建设工作予以具体部署。新农村建设的要求包括了农村工作的方方面面，但在执行中，各地大多侧重于“村容整洁”，即侧重于农村道路、房屋、改水、改厕等工作，农村面貌得到了一定程度的改善。近年来的农业农村工作都与十六届五中全会精神密切相关。

2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”确立了到2020年基本建成“覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标。(www.daowen.com)

在农村公共事业投入方面，2006年中央一号文件提出对西部农村义务教育学生全部免除学杂费，2007年则进一步提出对全国农村义务教育学生全部免除学杂费，极大地促进了农村义务教育的发展。2007年7月，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定自2007年起在全国建立农村最低生活保障制度，对符合最低生活保障标准的农村人口给予保障，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。当年发放的标准是每月70元/人（此后逐年有所调整），受益人数3566.3万人。在社会保障体系中，最低生活保障归属于社会救助，处于社会保障的最低层级，是社会保障的“保底政策”，也是建设农村社会保障体系的基石，具有十分重要的意义。

新型农村合作医疗政策的实施是这期间值得大书特书的重大事件之一。20世纪90年代开始的医院市场化改革严重摧毁了自60年代建立的农村合作医疗体系，1998年第二次国家卫生服务调查资料显示，农村合作医疗覆盖率下降到6.6%，农民完全依靠自费医疗的比重达到87.32%。1998年农村居民中因伤病而致贫的家庭占贫困家庭总数的21.62%，因劳动力减少而致贫的占23.13%，而劳动力减少又主要为疾病所致；农民两周患病未就诊率达到33.2%，应住院而未住院比例为35.54%，其中有65.25%是由于经济困难而未能住院。2000年6月，世界卫生组织对全球191个成员卫生系统的业绩进行量化评估，中国排名倒数第四，是卫生系统“财务负担”最不公平的国家之一。为此，中共中央、国务院于2002年10月发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度，提出的具体措施是：“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元，具体补助标准由省级人民政府确定。”从此，农村合作医疗制度转变为由国家资助的新型合作医疗制度。2003年1月23日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，并从当年开始试点。2006年，卫生部等部门联合发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求至2006年底试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40%左右。当年试点县覆盖范围超过了总数的一半（50.7%）。

这一时期，随着一系列政策补贴、补助政策的出台，国家支农惠农政策体系基本形成（见表1-1）。经过这个时期的努力，农民收入和粮食产量都扭转了1999—2001年的低位徘徊局面，进入了稳定增长期，形成了“连增”的局面；农村居民家庭恩格尔系数五年间降低了3.1个百分点，但农民收入持续低于城镇居民收入，城乡居民收入差距呈扩大状态（见表1-2），这说明“三农”状况的改变需要经过长时期的努力。

表1-1　2002—2007年国家支农惠农政策梳理

（续表）

资料来源：根据有关文件整理。

表1-2　2002—2007年中国农村居民收入的几个重要指标

数据来源：历年《中国统计年鉴》。