现在我们可以回应前面提出的几个经验问题。

中国基层的社会治理为何失效？因为20世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解。在这个体系中，实际承担基层治理责任的组织不是政府，而是遍布社会的“政府代理”——企业事业单位。由此发展出政府的“间接治理”角色，即不直接处理问题、对单位不对个人的工作方式，使之没有发展出面对当事人的责任意识。这可以解释政府为何习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足。因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。

为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低、选择性增加，也是前所未有的新环境。面对新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。例如，在村庄或是单位内，依靠人际关系或者损害未来利益的方法，可能具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公。显然，推展亲友规则解决不了对公共社会的治理问题。如何治理一种不同于过去的社会形态，对于当今的治理者构成了严峻挑战。(www.daowen.com)

何以解释一些社会差别不具政治性，而另一些则向政治抗议转化呢？因为单位职能在不同地方、不同组织层次的萎缩水平不同，几个关键性机制的瓦解程度也不同。在瓦解严重的地方，制度化通道消失，提供“社会公正”这一公共品的过程停滞，社会差别产生的矛盾难以借助这一机制进行协调，社会情绪积累、加剧，并向政治化转变。因此，与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织缺位更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错、介入利益冲突解决来维护公正。如同两群人都面临生存威胁，一些人有应责组织可以代表其利益活动，另一些人则没有，后者增进利益的制度化通道阻塞，不公正境遇的解决机会自然减少。

纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。例如，前面提到的连接、协调、应责、代表和庇护几项作用，在乡绅组织和单位组织中都不同程度地存在，因此，不是组织形态，而是它们在基层社会的实际作用为社会提供了最重要的公共品——维护公正。