单位组织在连接、应责、协调和代表方面的作用，能够增强或者减弱“国家整合能力”，从而导致社会治理的成效大不相同。广东村庄的案例研究，能够帮助我们看到这一点。

下围村地处广州东部的增城。20世纪90年代，村里兴起了大开发、大建设的热潮。借着区位商业条件的优越，几个临街酒店和商贸城项目陆续开建。自然，支配这些集体财产深藏巨大利益，因此和其他地方一样，下围村的致富过程充满纠纷：在征地拆迁、物业出租、工程承包、收益账目等各个环节，村民的质疑不断出现，激烈的对抗持续了二十多年，成为社会治理的“老大难”单位。因此，这个村的干群紧张关系远近闻名。1999年第一届村级干部直选，没有成为解决问题的契机，反倒是选情异常激烈，政府不得不派400名警力“维持秩序”。2000年为了解决上访问题，增城市委书记入村蹲点三天，一度被愤怒的村民围困。随后的十几年中，村民上访不断……但是在2014年，持续多年的冲突消停下来，下围村从远近闻名的“问题村”，变成了“文明治理示范村”。那里究竟发生了什么？

村里多数村民姓郭，应为同一祖先的后代。但同宗无法阻止内部纷争，派系斗争在郭姓的两个“堂”之间展开。两个“堂”各有自己的核心人物，他们轮番出任村干部，但谁上台另一派都不接受，因为能对他们应责的组织不存在，所以每有新班子就任，一定就是新一轮干群紧张的开始。如果双方各有人进入班子，结果则是互不配合，难决策，更难执行。多年来，下围村一直在这两极之间来回摇摆。

堂派斗争起因清楚并且雷同：抗议对方当权，把大量的致富机会分给他们的堂亲，令自己一方吃亏。于是反对腐败的一方把对方赶下台，推拥自己的堂派人物上台，折腾几年，再被对方告状搞下台。对抗周而复始，内容无大差异，只有不断升级。纠纷无法在本地解决，村民结队到各级政府的上访日增。虽然大家都明白，村里的尖锐对立没有给任何人带来好处：物业闲置，谁经营都有人阻挠，客户对付不了纠纷只有放弃经营，集体产业无法派上用场……但麻烦的是，任何改动都难以开展，因为派系怨深，人们逢会必打，打而难决，决而难行，行而受阻。二十几年来，下围村如何“保持稳定”，成为全基层治理者头痛的死结。

2014年初，陷入治理困境的下围村成立了“村民议事厅”，全村约600户人家，根据人口多少，平均每5—15户选出一位代表，形成总数69名代表组成议事会。会议不定期举行，议题从村民微信平台中选择，争议最多、意见最大的事首先上会商议。如果存在分歧，代表就提出几个方案，再通过激辩进行投票选择。三分之二代表拥护的方案就是最后决议，所有代表须签名或按手印确认。决议当场公布，议事过程通过微信平台公开播放，任何有兴趣的场外村民，都可通过手机视频观看会议进程。《下围村议事会规则》写明，决议案一旦通过，两委和村民都“必须执行”，“任何人不得擅自改变或另作决策”。会议由村两委召集，除了发言席、代表席，议事厅还设置了监督席、列席和旁听席。不是村民代表的村党支部委员及合作社主任可以列席，“（他们）享有议事权，但对需要决定的事项没有表决权”^[31]。

作为村里事务的决策平台，下围村议事会决策的议题涉及：村经济和社会发展规划，议事章程修订，经济项目的立项、承包方案，大额资金的使用分配，集体借贷举债、资产处置办法，集体土地、房屋等资产的租赁，电力、水利、道路、管道铺设等公益事业建设经费的筹集方案，建筑承包方案，宅基地分配，补偿费分配……总之，凡涉及集体资产、村民重大关切的事项，盖通过议事厅商议表决。已经讨论的议案，无一不是和村里的经营机会、财产处置和营利方法有关。(www.daowen.com)

开始还是不乏打打闹闹，有抢夺麦克风的，向发言人投掷物品、泼洒液体的，责骂其他发言人的，损坏会议设施的，阻止其他代表进场的……对于这些做法，《下围村议事会规则》借鉴了足球比赛的红、黄牌罚下制度：对不当行为发牌警示，积累两次黄牌或一次红牌的议事代表，暂停一次表决权和议事权。由于规则是中立的，黄牌约束不看派系只对行为，村民代表对于新规则的适应比想象的要快，加上场外村民的跟帖议论压力，逐渐地，代表们选择了自我约束。两个派系不打了，尽管争论仍然激烈，但两边的人可以坐在一起协商了。在不到一年的时间里，下围村议事厅成功召开过16次会议，商议议题38项，表决通过了29项，否决了1项，未成决议的有8项。在已通过的29项决议中，有23项得到落实。村两委发现，办理进程无一受到村民阻挠。在以前，这种状况从未出现。

议事会制度很快获得多数村民认可，村民对村两委的评价不断上升。经下围村议事会讨论的项目出现了前所未有的“满意度”。对此，干部们高兴：因为多年的上访村实现了“零上访”，自己不用再担心“被黑”；村民们更高兴：因为村里的决策放在明处，让人一目了然，自己不用再担心“被坑”。有了达成意见的办法，因纠纷阻挠而闲置多年的集体资产，如今终于取得一致意见重新盘活。村里收入增加，用于年金发放、老人福利、环卫绿化和治安设施的投入也增加了。

为什么社会治理的“老大难”村消失了？为什么没有重蹈新一轮的干群紧张？因为组织关系发生了改变，任何一方群众都没有被排斥在系统之外。新的组织规则吸纳的村民代表广泛——来自600多个家庭，他们无法由任何一派掌控组成，加上议事过程通过视频公开，代表和村民都盯着如何形成决策，若要影响69名代表乃至他们背后的600多个家庭，就得在议事会上讲透道理，否则下次代表就当不成。对于全体村民而言，这个新的组织并非是形式，而是深刻地改变了他们和村组织之间的权利、义务和责任关系。

虽然人还是那些人，事儿还是那些事儿，但组织关系改变，结果就大不相同。通过议事会，对于公共财产的个人意志支配转变成公共意志支配，村子没有乱，反倒更加稳定了。表面上，干部独占的决策权是减少了，可是他们赢得的尊敬却增加了，在村民中的威信也上升了。这使得他们的领导力增强，村民配合度高，村庄治理更易。在这一改变中，原来最担心的两件事——社会不稳定和损害领导权威——都没有发生^[32]。

通过基层这一组织化建制，社会成员和治理体系从对抗的关系变成合作的关系，这是否意味着“国家的整合能力”得到增强呢？