这实际上是一种双重治理体系，其中有两个治理角色——政府和工作单位，分别承担不同的职能。政府的角色是决定、审批和资源再分配，表现为制定计划、下发指令、调拨资源。单位的角色是执行和承担治理，表现为贯彻政府指令、分配资源并提供管辖范围的公共物品。在这个体系中，政府治理的对象是单位组织，单位治理的对象才是社会成员。政府不需要直接面对大众参与社会治理，而是依靠“代理”机构——单位来治理社会。因此政府和大众是疏离的，社会成员无须也无权接触政府。换句话说，政府不允许人们越过单位的责任来找自己，一旦这种情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位截访的现象。

对于社会治理而言，最值得注意的不是单位的“管理”职能，而是单位的另外几种角色：连接——负责社会成员诉求的“有组织上达”；协调——负责单位内部及单位之间的纠纷解决；应责——负责回应并解决单位成员的需求；代表——负责代表单位全体成员的利益，向外争取政策，竞争权益；庇护——负责筛选上报信息和内部纠错，降低本单位人员面临的外部风险。这几个角色的政治作用关键：通过应责、代表、庇护和协调，单位在基层社会担任着纠错职能。这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：它能够使大量的普通人体验到虽然零碎但确属需要的社会公正供给。单位的这些职能对于社会治理具有关键作用。

从社会整体看，尤其不应忽略的是，单位的上述职能意味着社会利益组织化“Unit”的改变，这一点对社会治理产生了重大影响：实际上重建了个人对公共组织的依赖关系，将个人从对阶级、民族、家族等组织的依赖中相对“解放”出来，建立了跨阶级、跨民族、跨家族的单位利益共同体，并且使之和国家的资源分配系统相连。从政治社会学角度看，这等于重构了社会成员的利益组织化团体，因而阶级、民族、家族等原有组织的动员能力大大弱化，以“行政包干”为特点重新组织利益，与单位治理相互强化。这样，在表面社会是由单一的国家组织治理，而在实际上是由多个具有自由裁量权的组织从事治理。这种治理或许具备整体的形式，但在很大程度上，实际的控制权仍可由单位自己掌握^[15]。所以，在重大的社会冲突事件中，我们较少看到阶级、民族和家族发挥作用的痕迹，相反，基于单位边界的利益争夺成为常态^[16]。(www.daowen.com)

20世纪90年代中期以前，这一“新”双重治理体系的效用是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共机制之间的中介地位是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡时期，基层秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理机能大体存在。