20世纪50年代发生的政治变革，重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及集体组织，在城市和乡村建立起来，被称为“行政单位”。社会成员或通过参加工作，或通过户口登记所属的行政单位，大部分进入了某个管治辖区中。在城市，这些单位主要是行政事业机构或企业组织；在乡村，它们是人民公社、生产大队和行政村。单位的角色并非仅仅组织生产，作为“社会机构的工厂”^[13]，它们同时还是社会组织：管理职工或社员的行为，处理纠纷，提供社会福利。单位更是政治机构，它们的级别以及在国家体系中的地位，可以决定职工的地位、权力和政治升迁，影响他们获得生存资源——晋职、机会和各种福利——的数量。在全国，由单位组织起来的人群就形成了等级组织序列。在单位中，人们不仅获得工薪，而且可以和公共制度发生关系，分享公共资源的分配。这意味着，一种特有的个体与公共的组织关系建立起来：人们成为单位的成员，就在公共体制中获得了位置，并得到相应的权利资格^[14]。单位对其成员负有全面“责任”，在公共制度和社会成员之间，单位充当着连接、协调、应责和代表的组织角色，它的基层治理责任由此奠定。

与传统社会不同的是，单位是官制体系的一部分，虽然它具有制定内部政策的一定灵活性，但对于普通人来说，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。在单位之间，存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、跨民族及跨家族的组织关系，普通个人权益的可实现程度，不是取决于法律规定，而是取决于它隶属的单位，因为单位是制度设置的“办事”方。单位有边界，有行政辖区，只负责注册于本单位的成员，多数社会问题在单位得到解决，或者由政府送回单位处理，而政府工作则“对组织不对个人”。单位的社会覆盖面广阔，它位于关键的中介位置，整体上形成了三级连接（国家、单位、个人）的治理结构，每个人由单位责任包干（谁的人员谁负责），被组织化进入国家的资源再分配系统中。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题，但无须自己从事社会治理，自然也没有发展出面对社会的应责能力。就社会治理而言，单位的角色类似于公共组织在基层的代理机构。因此，表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。(www.daowen.com)