传统中国的治理结构有两个不同部分：上层是官制系统，由皇权控制；基层则是地方管制系统，由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点，是两种情况的结合：通过科举制度巩固的、文化及意识形态之象征性的统一体系，以及基层社会实际性的分治体系。分治体系是指，由分散于基层的多个权力中心实施社会治理。其中重要的责任角色是遍布各地村落的乡绅，他们生活在基层自己所属的族群中间，拥有土地资产和公共声望，这些中国俗称的“地方头面人物”，处理日常的本地公务，承担立法、司法、执法及教育即“伦理教化”的职能。士绅或族长不具有官方身份，但重视与官员来往，在官朝中“有人”，但这并不是邀请官方加入治理过程，而是为了起到保护作用。可以说，在这一模式下，皇权总是通过绅权即地方权威，而不是企图取代他们治理地方社会。

虽然在口头或者文字上，正式的官制制度并没有承认这种分治局面，但事实是，分治的迹象“随处可见”^[10]。这意味着，传统中国事实上有着两个“互不干扰”的治理领域，对于基层社会而言，皇权仅具有文化象征意义，而地方绅权则具有实际的管治意义。只要取得了地方的象征性承认，国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管治权^[11]，甚至在治理的细节方面，国家也未能实际推行统一的治理规则，而任由地方“根据惯例掌断”。在这种情况下，对国家抽象原则的“因地制宜”改造，使其适合本地实际情况，一向是正当的、获得各方面认同的做法。(www.daowen.com)

然而，这种治理模式在近代发生了变化。不断出现的局部战乱，迫使国家扩大征兵，设法增加农业税入，国家对基层资源的动员及组织建制增强，地方社会治理逐渐纳入了官治的范围。进入近代以来，国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家设在基层的管治政权分支，地方权威则逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的角色。这一地方权威的“官僚化”进程^[12]，触及了原有社会治理的基础框架：基层治理者的权力基础，从地方逐渐转移至以官府系统为重，其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。这一瓦解还由于另一变化得到加强：近代中国的城市化和工业化展开，科举的废除和西式教育的确立。这些变化令原设置在基层的教育（教化）体系失去用途，在城里受到新式教育的乡绅后代，逐渐离开乡间转向城市定居，投入新的事业，这些因素共同加剧了基层治理走向衰落。