尽管与所有的发展中国家一样，国家在印度现代化及经济改革过程发挥了重要作用，但与中国共产党领导下的“强势国家”相比，印度的国家形象则要软弱得多。在米格代尔看来，印度国家的软弱是许多发展中国家即使在欢庆独立的时刻也面临着对其优势地位的急迫而严峻挑战的例子。一方面，来自各种各样的社会群体对于国家优势地位的挑战使得沉醉于独立喜悦中的领导人迅速意识到用国家制定的游戏规则来治理其疆域是一件多么困难的事情。国家甚至无力实现其领导人的最低目标——国内的安宁，更不要说去实现那些置于其官僚机构文档中的宏伟计划了。而在另一方面，新的土地法、税收政策和交通系统的改进改变了原有的社会结构，旧有的社会控制方式发生巨变。而到底谁能够且最终利用了旧的社会控制被削弱的机会，并引入新的社会控制？在这场关于控制权的角逐中，国家并非唯一的参与者，也并非一定是最终的胜利者^[46]。种姓、宗教、部落等集团的强人们还能继续为其村庄、族群、城市邻里等提供有效的生存策略，因而国家只能获得非常有限的公共支持，大规模社会改造运动很快遭遇挫折。在政治领域，新政权继承了殖民政府时期遗留的国家机器和文官队伍，在打破语言界限、调整行政区划以巩固统一国家的努力遭到全面抵制后，政府不得不重新实行按语言建立邦一级行政区划的制度。在经济领域，20世纪50年代以废除柴明达尔包税地主和规定土地拥有最高限额为主要内容的土地改革并未真正贯彻，土地改革的结果是在17亿公顷耕地中，只有560万公顷被认定的“剩余土地”被重新分配，农村的土地结构并未从根本上得到改变。在社会发展方面，印度国家也同样存在问题。以宗教为例，独立后的印度致力于建立一个世俗民主国家，但又采取了对穆斯林实行特殊政策的方式来获取他们的忠诚，穆斯林属人法得以保留，统一民法典问题被搁置。在种姓问题上，法律正式废除了不可接触制度，但低种姓尤其是贱民并没有摆脱处于社会底层被歧视的处境，种姓结构依然存在并深刻嵌入印度社会的各个方面，是印度政治、经济和社会结构的主要决定因素，以种姓为特征的身份群体仍然是印度教社会最基本的社会共同体。除了建立起了庞大的以许可证为核心的计划经济体制外，印度独立后在经济和社会变革方面所取得的成就与独立初期的宏伟目标之间存在巨大的差距。而这种计划经济体制既未能实现工业化和消除贫困等目标，也为国家官僚机构的腐败创造了机会，削弱了国家的变革和改造能力。20世纪90年代以来，市场化改革带来了经济的增长和社会结构的演变，公民社会的出现，大众政治参与的扩张以及由此出现的低种姓政治势力的崛起进一步压缩了国家自主行动的空间。

印度国家自主程度性低有其历史根源。与中国历史上的大一统国家相比，中央集权的统一国家在印度历史上几乎没有存在过。印度现代意义上的国家建设过程始于谋求独立的革命运动中。独立初期的国大党总体上具有高度权威，但其内部组织结构和权力体系却是建立在地方实力派基础上的。这些地方实力派与传统社会结构互为依存，影响和改变着国家的意志和行为。弗朗辛·弗兰克尔在讨论独立后的印度政治经济发展时指出，虽然国大党在独立后长期处于一党独大的地位，甚至在1972年的选举中获得了最广泛的支持，但是“政府在执行其制度性改革时显得无能为力”，“世袭的等级群体，无论处于一个仪式上有特权的还是次等的位置，其相互之间的关系都为互惠、不对等的权利和义务这些传统习俗所支配，继续作为成千上万印度村庄中的社会组织的基石”^[47]。在英迪拉统治时期，任命权构成了国大党庇护其忠诚追随者的最重要资源，这些任职者被有选择地挑选出来担任职务，不是基于功绩，而是任人唯亲，以阻止国家内部权力中心的发展和保证国家权力控制在领导人手中。新的官僚机构缺乏范围更广、更多民众的支持，而党的组织缺乏自主的组织基础，缺少动员当地民众追随国家政策的能力。在现代国家，政党应当是发挥链接政治中心和外围社会作用的制度性权威，但是在印度，即使是国大党这样古老和成熟的政党，也缺少和社会的直接联系。政党的脆弱和社会结构中权力的极化使得打造有效政府这一目标能够不通过暴力来解决冲突并遵循其许诺的政策——非常困难。阿图尔·科利认为，20世纪70年代以来，印度政治变迁中就有两个特征共存：政府决策权越来越集中于中央和个别领导人手中，但却难以将他们的个人权力转化为解决问题的政治资源，出现中央集权化和国家无力化的特征，而其原因正在于缺少链接国家最高权力和广大社会的制度性权威^[48]。印度的领导人在面临加强国家控制、提高国家能力和动员能力因受社会控制碎片化分布而不足的矛盾时，一方面是利用既有的社会结构，继续依赖某些传统的社会群体来提供支持；另一方面则是通过权力的不断集中，试图加强中央政府的权威。其结果是印度国家的权力不断集中，而国家自主性和能力却没有随之扩大。政治家上台，不愿意建立政治机构，而是通过个人魅力和民粹主义来号召支持；选举是靠一些非常宽泛的不实际的承诺来保证当选的，且很难将选举中获得的权力转化为具体的政策。科利特别强调印度国家的无力感，即统治者经常无力实现想追求的国家目标。他认为，印度国家缺少的不是权力的集中，而是发展的权力，即不仅有能力做决定，还能够贯彻这些决定^[49]。这种发展的权力是发展中国家成功改造社会主体和集团行为的能力。由于缺少“发展的能力”，在国大党的集权体制下，印度正式的国家已经随着时间的推移而逐渐空心化了，国家逐渐被所谓的“影子国家”所代替。掮客、顾问、政客、骗子和合同工包围了正式的国家，夺走了国家的资金，使得国家部分完全是为了自己所雇用的人的私人利益而运行。自我雇佣者成为另一部分受益者，他们受益于国家短缺和欺诈，而利益受损者则是组成印度80%以上人口的劳动者。他们通常在非正式经济部门或黑市上工作，不受国家的保护^[50]。印度国家被认为是被各种各样的利益团体所俘获，它们包括有组织的劳动部门、高薪的官僚机构、大资本家/富裕农民，因而不太可能实行东亚和东南亚发展型国家所特有的那种命令政治^[51]。

20世纪90年代国大党一党独大体制的崩溃，多党联合政府的出现，使得政府决策过程更加依赖于不同政党之间、执政同盟内部之间的讨价还价；市场经济体制及地方政党发展赋予了地方政府更大自治权，使得中央政府的政策越来越依赖于地方的支持与合作，从而削弱了中央政府行动的自主性；而全球化的进一步发展也压缩了国家和政府自主行动的空间。在此背景下，印度碎片化的权威，领导层内部以及领导阶级和被统治阶级之间的分裂，导致政治领导人过分担心他们的合法性和阶级政策的基础是否能够有助于巩固其政治地盘，而不是能否促进加快工业化和经济增长。因而，尽管实行了20多年的经济自由化改革，印度在土地政策、劳工雇佣法律、对外国资本的限制等改革领域中，国家依然面临着强大的抵制而未能有重大突破。印度的弱国家角色使其经济发展很难形成促使经济像东亚国家那样快速增长的必要政策。与此同时，国家无法抵制来自穆斯林上层精英的压力而废除穆斯林属人法，制定统一的民法典，真正实现宗教平等；同时也无法超越印度教教派主义的多数立场，针对社会底层的穆斯林实行类似于美国废除种族隔离政策后的那种肯定性行动，扩大社会平等。在种姓问题上，针对低种姓尤其是贱民的歧视和暴力仍然存在并屡见不鲜。随着在高等教育、政府及公共部门就业中的保留政策范围不断扩大，旨在为低种姓社会流动提供制度渠道的保留制度，逐渐沦为其他落后种姓对抗高种姓的工具。国家在改善低种姓社会地位问题上处于退缩状态。

印度国家自主行动能力较低在某种程度上意味着印度与所有西方民主国家一样面临着同样问题，即国家正在对主要的社会集团或者是大多数人的偏好做出回应。多元民主理论正是从社会存在多个利益集团和多元权力中心出发，认为相互竞争的利益集团通过影响政府决策，从而实现了多元民主。较低的国家自主性意味着社会与国家之间的相互妥协和合作。然而，印度的问题是，为什么强大的、多元化的社会无法促使国家实行总体上有利于社会长远发展的政策？换句话说，在印度广泛而真实的选举制度下，为什么印度的穷人不能惩罚那些在反贫困、教育、桥梁道路、水和电力供应等问题上一再失败的政治家？要理解这一问题，有必要理解印度社会视角下的国家及其多重身份。印度古老的《政事论》中记载，支撑国家的七种实力因素中最重要的是国王的品质，然后是大臣、行省、城市、国库、军队及盟国，唯独没有人民^[52]，在印度政治中，国家和人民之间的关系是近代以后才开始出现的。独立后的印度，尽管身份特征和群体归属使印度的穷人仍然与传统的社会结构存在强烈的依附关系，国家在日常政治中开始变得重要，然而，在社会与国家的关系上，来自不同部分的社会群体显然和国家存在不同的互动方式。这是因为，大众民主和精英控制的对立主题——反映在两个中介性概念即财产权和共同体中的民主理论本身的永恒问题——从一开始就根植于印度民主的概念中。印度底层政治研究的政治学家帕萨·查特吉从这一对立出题出发，创造性地指出，在印度的民主政治中存在着西方意义上的国家与公民社会之外的“政治社会”。组成这个政治社会的分裂的、无组织的下层群众，仅能在微弱意义上被看作宪法意义上的公民，他们与国家的关系不是总能符合宪法关于国家与社会成员关系的叙述所作出的预期^[53]。因而，对于国家的“发展”角色，不同的社会群体存在不同的认识。在《看待国家：印度的治理和统治能力》中，斯图亚特·科布里奇指出了印度国家至少存在三种不同的形象：作为公民和政治社会中弱势者的穷人眼中的国家；不同级别、不同部门以及政治社会中不同权威等级的人眼中的国家；更广泛的发展共同体如世界银行以及印度政府高级官僚机构眼中的国家^[54]。对大多数印度穷人而言，国家直到最近才被看作是社会权利的来源；对许多贱民种姓和低种姓而言，国家传统上是作为压迫者的形象而存在的。(www.daowen.com)

20世纪90年代，随着种姓制度的政治化，印度的政党越来越诉诸以种姓认同为基础的政治动员。每个政党都努力在地方上占优势的种姓中发展党员，在大选前必须仔细研究各地区的种姓势力，选择在当地优势种姓有威望的党员当候选人。穆斯林与印度教徒的对立、印度教内部的种姓分布，成为影响当今印度选举最重要的因素。即使是国大党这样的世俗政党，也不得不在选举中打教派和种姓牌。印度学者称，90%以上的印度选民在选举时会根据候选人的种姓特征而不是个人的资质来投票^[55]。2013年11月，印度下议院议长在剑桥大学的演讲中称，在印度，种姓决定着选民的抉择^[56]。大众政治和底层动员催生了印度穷人的政治参与，但建立在水平分裂结构身份群体基础上的动员，已经成为街道、区乃至邦一级国家政权被俘获和被改造的最重要的工具。各种各样建立在宗教、种姓、种族等身份基础上的庇护关系网络而非公共政策，构成了连接国家与民众的纽带。一个来自表列种姓的选民会认为表列政党执政时的政府属于“我们”的政府，即由表列种姓担任首席部长的政府。而在被认为代表高种姓的印度人民党上台后，国家机器则成了“他们”的政府。而一个“他们”的政府，显然是服务于“他们”所在的集团的利益，是不能相信会回应本群体的需求的^[57]。

这正是近20多年来印度政治经济发展中的奇特之处。这种建立在身份政治上的庇护主义对于经济发展和公共资源、服务的分配产生了重要的影响。印度宪法赋予了邦政府有关法律和秩序、警察、农业、水、电、城市发展、教育、公共服务、医疗卫生等方面的权力，邦政府有权在邦内决定对官僚系统进行轮换和转移。一个来自某一种姓的首席部长上台，通常意味着在该邦政府中重要职位、官僚机构乃至教师、医生等公共部门中的主要任职者将进行大轮换。在经济最为落后的北方邦和比哈尔邦，自20世纪90年代起，代表落后种姓的政党就开始在这两个邦执政。尽管长达二十多年的统治并没有从根本上改变穷人的社会处境，但这些号称代表低种姓的政党却能长期霸占政权。正是在这些邦，“发展”成为一种讽刺，发展的话语更多地被塑造成是与社会排斥而不是经济增长有关^[58]。在一些学者看来，其中一个重要原因在于以这些政党为代表的种姓政治改变了印度穷人对于国家的认知。种姓政党的上台改变了国家传统上作为“压迫者”的形象，赋予了底层民众接近和获得国家资源的能力。国家和政治不再是关于生存和发展，而是有关存在和尊严。这种“国家资源的获得是由统治集团的政客严格控制，他们以一种随意的方式来分配资源”的民主政治也被称为印度式的“庇护主义民主”^[59]。在这种庇护主义民主政治下，选举成为政客和选民之间关于选票和现实利益之间的交换关系，政客热衷于通过提供庇护资源给特殊的身份群体，而非以政策规划的方式许诺公共产品；而选民则倾向于以获得选择性的特殊恩惠而非普遍无差别的公共产品来提供政治支持。

尽管经济发展和选举之间的确切关系在不同国家、不同时期经常发生变化，但是二者之间的相关性通常被认为是理所当然的^[60]。在大多数民主国家，经济的健康发展大体上是执政的政府政治支持度最重要的晴雨表。当经济指标转好，选民更有可能支持当选的议员，执政党更有可能连任。1992年克林顿总统竞选时所说的“重要的是经济，傻瓜！”显然充分说明了这一点。在这方面，印度似乎是个例外。普遍认为，与发达国家甚至中国相比，在印度，好的经济发展成果未必能带来好的政治效应。相反，更为狭隘的议题如种姓、教派等问题或庇护、代理人身份等更能决定政治家是否能当选。一项针对印度1980—2012年间18个邦的120次邦议会选举结果的研究显示，整体经济发展绩效与选举结果之间几乎没有多大相关性^[61]。或许更准确地说，相对于宏观的经济发展水平，印度的选民更加关心个人的经济福利，因而在投票行为中，应该区分“个人经济导向”和“宏观经济导向”的投票模式^[62]。无论如何，这都可能导致政治家缺乏致力于地方整体经济发展的积极性。普拉迪普·奇布通过对印度各邦公共服务的比较研究也发现，在实行两党竞争的邦，政府绩效要好于那些多党竞争的邦^[63]。这也间接证明了在政党竞争多极化的地区，选民身份分化的程度越高，有利于治理和提高政府责任的公共政策就越难以达成和执行。