用米格代尔的话来说，强国家十分罕见。在他看来，亚非拉地区能够真正被归为“国家化程度”——国家能力——高的国家仅有为数不多的几个。而这些相对较强的国家，其社会都曾发生过大规模的骚乱，摧毁了旧的社会结构。中国大致可以归为这一类^[23]。中国共产党在取得国家政权后，国家便成为其集权的载体，通过国家的形式把社会中得到的全部权力集中起来，形成一种“党-国体制”。新政权在政治上实行党政合一和党国合一，在经济上把工商企业改造成国家控制，在社会生活中把所有民间组织全部纳入官方范围，进一步强化了传统的国家——社会“大一统”格局^[24]。在改革开放前的经济体制中，国家以对几乎全部重要稀缺资源的垄断为前提，形成了相对于社会的极高自主性程度。这种自主性表现为：一方面，国家在制定自己的政策目标时，几乎不会遇到社会的强有力的干预和压力；另一方面，形成了一个严密的组织系统以执行国家的意志^[25]。与此相对应的结果则是，在经济领域，尽管高度中央集权体制下的“蜂窝状经济”^[26]的经济结构对国家自主行动能力有所削弱，国家总体上超越社会，大规模的工业发展计划得以推行。在社会层面，通过土地改革、对资本主义工商业的改造，消灭了地主和资产阶级，而历次以知识分子为主要对象的思想改造运动也使得这一群体更加统一于党和国家的领导；同时，将有影响力的各界人士通过各级政治协商会议等形式吸纳到国家结构中，工人、妇联和商界等群众团体则通过工会、妇联等组织处于国家的直接支配之下，任何处于国家控制之外的相对独立的社会力量几乎不存在。甚至在个体层面，其信仰体系和生活机遇也受到国家及其政治过程的深刻影响。国家能够通过大规模的重新评价社会群体的资源价值和变换政治选择标准来改变社会群体间的相对社会经济地位^[27]。在市场经济改革启动后，新的社会力量出现，多元利益格局形成，国家自主性也面临新的变化。具体来说，政府行为的企业化和市场化现象在一定程度上消解了国家的自主性^[28]。但是，“党-国体制”的延续仍然使得社会主义国家维持了高度自主性。例如，改革开放后从计划经济向市场经济的转型引发了有关中国国家和政府在经济转型的地位和作用的广泛讨论。中国的国家指导的经济改革被学者称作是具有帮助之手的国家的典型代表^[29]。一些国际评估机构也将中国视作是韩国、日本等类似的发展型国家的代表^[30]。西方的研究者认为中国的政策模式与东亚新兴经济体的发展模式非常相似，都是建立在一个强有力的威权政府的领导下，有一支由精英组成的具有发展导向的官僚队伍，以及直接治理市场的手段^[31]。中国的发展型国家特征是建立在成功解决了“委托-代理人”问题的基础上，中央政府通过为各级政府追求经济目标提供激励解决了这一问题，而这种激励机制部分是通过国家在各级政府中的人事任命、晋升和降职来实现的^[32]。总体而言，“国家引导的经济发展模式”是1978年后改革开放过程中的主要特征。不仅如此，市场的发展和公民社会的成长虽然使得国家控制的范围和力度大大减弱，但社会的发展仍旧处于与国家依赖的关系中。甚至有学者指出，在中国的国家社会关系模式下，国家通过创造众多的社会组织和准行政组织，来达到管理日益复杂的经济和社会事务的目的，实际上是“国家引导的市民社会”^[33]。引导经济和社会发展的强烈意愿及其政策，以及成功实现政策目标的手段，都与具有高度自主性的国家密切相关。

尽管自主性在任何政体类型的国家中都可以找到，但在讨论当代中国国家自主性问题时，则必须从政党、政府及官僚机构的互动关系中寻找线索。当代中国的国家建设是在政党组织和权威建设基础上开始的。“现代中国政党权威在政治层面的嵌入体现了很明显的组织化特征：与公共权力的组织架构相对应，执政党在各种政治机构中有一套层级化的组织架构嵌入其中，对政治机构实施着领导，影响着决策，正是通过这一套组织架构，党实现了对政治层面的嵌入，在计划经济年代甚至发展到以党代政的地步。”^[34]共产党及其领导的官僚体系，无论是各机构的首脑还是具体的执行者，都充分认识到自身利益与作为一个自主行动者的国家相一致。也就是说，在考虑到实际利益时，国家内部的行动者之间可能存在着严重的差别，但是由于党的一元领导体制，党国体制下存在一套有关国家自主利益的共识，而且官僚们相信这些利益和他们自身的利益是一致的。总之，尽管存在体制粗疏性和低度整合以及运作过程中的变通对国家自主性的削弱^[35]，共产党领导下的党国体制与第三世界发展中国家乃至许多发达国家相比，国家在政策的制定和执行中仍具有高度的自主性。与西方发达国家一样，中国国家自主性也是在嵌入社会结构条件中寻找行动理性的，不同的是，西方发达国家自主性受公民社会的制约，它的自主性行动通过与公民社会达成理性契约而展开；中国的国家自主性行动体现出强烈的自我调适性，它通常偏爱通过某种补偿性整合机制来调和自我利益需求与社会整体利益之间关系结构，而其中能动务实主义的意识形态会使国家在面对挑战与危机时选择一种适宜性的行动方式^[36]。甚至也有西方学者将中国的政治模式归纳为“纵向民主”，认为“纵向民主模式不是急功近利的，不需要向特殊利益集团低头，也不需要担心选票、游说与幕后操作”^[37]。

这种具有高度自主性、不偏袒或依赖任何一个社会集团的“中性政府”，在改革开放30多年的经济增长中发挥了重要的作用：一方面，由于不用偏袒任何集团，它可以把精力从再分配转移到经济增长上来；另一方面，关注经济增长比关注再分配更可能巩固它的政权，因而更容易实施有利于经济增长的政策^[38]。还有研究者认为，中国经济的成功并不在于某一具体政策，而是在于政府具有高度的自主性和能力，能够将自己从意识形态束缚和利益集团政治中解脱出来，在早期政策出现负面结果后执行新的政策^[39]。与此同时，由于这种高度自主性，在经历了20世纪90年代的全面市场化后，国家仍能在总体上保持对资本的驾驭，并未让资本成为主导一切的逻辑。国家自主设定所追求的目标，并将资本和市场作为实现国家政策目标的工具。其中最好的证明就是近年来出台的一系列社会政策。王绍光认为这是中国短暂的“市场社会”兴起后，出现了“社会市场”的反向运动。政府有政治意愿，同时也有财政能力来充当社会市场的助产士，而政府要充当这种助产士，缺少高度自主性是不可能实现的，尽管其意愿和能力仍然有待加强^[40]。

自主性对于国家追求其既定目标是不可缺少的。然而，正如上文中所指出的，倘若自主性意味着国家行为不受任何社会势力的影响，自主性用于掠夺而非发展，自主性越高，危害可能越大。这也是有关责任政府的研究中认为自主性越高的政府越有可能缺少回应性的原因所在。1978年以前，中共政权的高度自主性改造了国家和社会的结构。国家自主性能否促进发展取决于国家和政府将自主性运用于何处，追求何种目标。因而，在解释中国经济发展时要回答的另一个问题是，为何1978年以后的中国能够利用其具有的高度自主性来推动经济发展。一些学者认为这是因为，“大跃进”和“文化大革命”削弱了政权的意识形态，执政党及其领导的政府面临着社会危机，不得不寻求通过市场导向的改革来维持社会发展。成功的改革不仅改善了人们的生活，而且也改变了人们的思考方式，提高了人们的要求。因此，尽管中国经济发展非常成功，民众的生活条件得到了极大的改善，但是政府所面临的压力并没有减少。这些压力迫使政府利用其拥有的自主性来执行更新的政策，以提高其绩效^[41]。对于“绩效合法性”的依赖使得执政党和政府不仅有强烈的发展意愿，而且在人才录用和选拔机制中也贯穿着绩效的原则。“绩效合法性”解释了执政党对于经济发展的依赖，却无法解释为何能够建立这种依赖关系。通过分析可以发现，在当代中国，社会和公众对于国家及其政府经济社会发展绩效的诉求为执政党建立绩效合法性提供了土壤。(www.daowen.com)

事实上，传统中国的国家及其代表——王权和政府很早就形成了有关国家角色和功能的认识。儒家民本思想不强调普通民众通过具体的渠道参与国家的治理，但仁君和好政府的施政理念应以普通百姓的利益和需求为依归。具体来说，就是君主及其官僚制国家对于经济生活和社会生活的妥善管理，对于人民生活息息相关的物质问题的关心和解决。即使是法家，也强调“辟田畴，利坛宅，……勉稼穑，修墙屋，此谓厚其生；……修道途，便关市，慎将宿，此谓输之以财；导水潦，利陂沟，……通郁闭，慎津梁，此谓遗之以利；薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过，此谓宽其政；养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧，此谓匡其急；衣冻寒，食饥渴，……资乏绝，此谓振其穷。凡此六者，德之兴也。六者既布，则民之所欲，无不得矣”^[42]。传统政治中的民生政治观在当下的中国仍然延续着强大的生命力。1949年以来，中国共产党领导的新政权最初就是以建设一个物质经济发达、社会富足的国家为目标的，即使在革命意识形态鼎盛时期，国家也从未放弃这一目标。20世纪80年代以来，经济发展和物质改善逐渐成为执政党的最大政治目标，随着邓小平的“发展是硬道理”战略思想的出台，“发展”一词在中文语境中获得极大的合法性。以“发展是硬道理”为代表的发展话语创造了系统的知识形式和真理体制，通过以经济增长为目标的各种项目的制度化实践，使得民众或主动或被动地遵守了发展话语的指示。在这一话语体系之下，人们自然接受了发展话语所部署的那些新的劳动分工、社会关系和权力配置。发展话语体制也维持和强化了经济发展过程中所要求的权力集团对普通百姓、城市对农村、东部对西部和资本对劳动的引导和支配。在政治上，它则表现为改革开放的政策及以经济发展为导向的政治逻辑。纵观中国30多年的发展路径，理论家和政治家充分利用了发展问题化和技术化的策略，任何发展计划与发展项目都是建立在对问题科学论证的基础上的，而且经济学家主导了这一过程。支配这一过程的是GDP、增长和快速的经济逻辑以及“数字出政绩，政绩出干部”的政治逻辑^[43]。在邓小平和江泽民时期，发展主要被看作是经济发展，即使在党的十六大报告中，“发展作为党执政兴国的第一要义”的论述出台，但其重心仍是通过改革和创新促进经济和社会的发展。到胡锦涛时期，“科学发展观”的概念出现，“发展”的内涵得以修正，经济绩效仍然处于首要位置，生态环境保护、公平和正义、可持续发展等要素得到补充。尽管发展的概念及其内涵在当下中国的政治话语中有所改变，但“发展”一词所包含的合法性原则却从未遭遇挑战。当代中国社会对于“发展”及其内涵的高度认同支撑了执政党及其领导的国家对于绩效合法性的追求。

与此同时，在政治上，一个与“发展”相关的话语体系也得以产生，这就是“民生政治”的出现^[44]。民生涉及民众的衣、食、住、行、生、老、病、死等关于生活、生计的问题，是社会生活的基本内容，但在当下中国，表现为经济、社会问题的民生问题则上升为国家的政治问题。1992年的中共十四大上，执政党提出加快改革开放和经济发展的目的都是为了满足人民日益增长的物质文化需要。1997年的中共十五大，执政党又提出，不断改善人民生活，提高人民生活水平是改革开放和发展经济的根本目的。2002年，十六大报告在讲到改善人民生活时，开始使用简化意义上的“民生”概念。2007年的中共十七大，将“以保障和改善民生为重点的社会建设”第一次写入政治文件，作为中国现代化建设的一项重要任务。2012年的中共十八大再次强调指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”。民生问题被提升为中国全局性的国家建设发展的根本目的和重点任务，从而成为中国当前重要的政治现象和国家问题。根深蒂固的民生观使得多数民众对于国家和好政府的期待仍然是当政者对于经济物质条件及基本社会保障方面的成就，具体来说表现为国家和政府在反贫困、收入增长、基础设施建设、就业、义务教育、基本医疗和住房保障等方面的实际绩效。这是当代中国执政党能够成功进行“绩效合法性”动员的根本前提。

“亚洲民主动态调查”针对中国大陆地区的民主观调查，从侧面也证明了当代中国人在看待国家和政府功能时对民生发展问题的重视。在被问到对民主内涵的理解时，受访者有四种选择：有可能通过选举改变政府；享有批评当权者的自由；贫富收入差距不大；所有人都享有衣食住等必需品。调查结果显示，有近三成的大陆民众认为民主首先意味着赋予人民选举政府官员的权利；更多的人倾向从执政的成效来评判政治体制是否民主，其中28.9%的人把能否控制贫富差距作为民主的尺度，更有近四成的人认为只有保证所有人都具备衣食住等生存必需品的体制才称得上民主。王绍光将这种民主实践称作“代表型民主”以区别于西方的“代议型民主”^[45]。从逻辑上说，倘若国家和政府对于民众基本诉求的回应性较强，民众就会对政治体系有高度的认同，而政府也会被认为是负责任的政府。在当下中国，民众对于政府的基本诉求总体上高度集中于民生领域，社会视角下的国家理应是解决经济和社会发展，满足民生问题的角色。正是这种国家与社会之间的互动，推动和激励着改革开放以来的执政党及其政府在民生问题所涉及的经济和社会发展领域中承担了积极的责任，从而形成了极具中国特色的责任政府。