对工人组织和罢工权利的打压，凸显了现实与共和理念和公民宪法权利的尖锐矛盾，这个矛盾在美国工运史上，被称为是美国的“劳工问题”（Labor Question）。工人运动和社会进步力量（包括同情工人的法律人士）为争取实现劳工权利进行了漫长的斗争。

在法律层面，宪法权利成为工人集体权利正当化的主要根据。1906年，麻省最高法院的一个判决指出，工人组织工会是普通法赋予每个公民行使的权利，工人和企业家拥有同样的组织权利维护他们的利益。这个判决似乎已明确指出工人组织权和公民权（即结社权）的一致性。劳联的律师们亦试图用现存的法律框架论证工人组织权和罢工权的合理性。他们认为宪法和普通法基本原则的逻辑可以演绎出工人联合与自由竞争完全吻合，不违反契约自由。工会将单个的工人组织起来，就像一个公司一样参与市场竞争，不违反自由竞争的原则。劳联和有关律师还运用美国宪法第十三条修正案来争取工人集体权利，这条修正案是有关废除美国奴隶制的，其中提到要终止苦役和强迫劳役——这是奴隶制最主要的特点。劳工律师指出，奴隶之所以为奴隶，是因为他不可以随意离开工作场所。如果现在不让工人罢工，不让工人为了合理的诉求而停止工作，不让工人为了自己的利益同工友们联合，那无异于强迫劳役，把工人当作商品和私人财产，违反了第十三条修正案。这一理据得到许多国会议员的认可，他们认为法院的许多判决的确有强制劳役的含义，在逐步侵蚀第十三条修正案^[16]。

工人运动也以各种方式宣示权利诉求。劳联主席岗柏斯在劳联第18届年会上（1898年）指出：“工会是现代社会和工业经济的合法产物。它们不是某些人拍脑袋制造出来的，他们是必要之组织，它们产生于工人防止蚕食、不义和不当之必要。它们是工人阶级自有、自利和自治的组织。”纽约工人联合会宣布：“罢工是必要之恶，因为除此之外劳工没有其他手段，能在不公平的劳资冲突中争取他们的权利。”^[17]工会意识到工运要向前发展，必须废止刑事共谋罪。主要工会组织都把法院和司法管制视为工运主要障碍，把法院当作工运的重要战场。例如，纽约工人联合会发起了废除刑事共谋法的运动，争取同情工人的州议员的支持，使得州议会接连出台了一系列的反共谋法律，限制共谋法的适用范围。虽然这些法律仍有很大局限性，但清楚划定了工人行动的合法范围，明确规定非暴力的工业行动可获得刑事豁免，对工会运动起到了一定的保护作用。

但是，工人运动的法律生态并无根本改变。到19世纪80年代，劳联的领导人清楚地认识到法院的阶级偏见已对社会正义构成严重威胁，成为美国工会及工人运动发展的最大阻力。为了突破这种司法障碍，工会把努力目标转向国会，希望通过更有效的立法来保护工人利益，但国会并无作出实质性的反应。19世纪末期，美国工人对司法斗争的前景似乎已彻底失望，对国会也不抱希望。这个特殊的环境迫使劳联开始转变斗争方式，提出了“商业工会主义”和“自愿主义”的策略^[18]，即不再专注司法斗争和立法改革，把力量和资源转移到行业和工作场所，争取改善工人条件的实际利益。用岗柏斯的话来说，“法律并不能为工人问题提供一个有效的解决方案”；“劳工不再依靠立法，不再要求国家相助。他们只求不受任何干扰，行使自己的权利”^[19]。他认为新策略的重点是组织和动员工人，发动罢工对资本家及生产活动进行阻挠，迫使资本家认识到工人们在实现他们的诉求之前不会停止集体行动。他相信（工人的）经济力量可以帮助实现那些立法手段无法实现的目标。

19世纪末至20世纪初，“进步时代”的到来激发了社会行动主义的高涨，政治改良的呼声日益强烈，国会开始卷入工会和司法之间旷日持久的斗争，从而为工人争取集体权利开启了一个新的契机。长期以来，美国国会对劳资关系抱着超然的态度，认定这并非一个联邦立法机构应当干预的领域：劳资关系是市场关系，由市场调节；若发生争议，由法庭解决。但是，日益尖锐的劳资冲突，特别是连续不断的铁路工人大罢工，对全国经济造成严重冲击，使国会意识到了干预的必要性。此外，劳联的日益强大，促使民主党与之结盟，劳工的诉求开始在国会有所反映。1895年，国会通过议案成立一个“工业委员会”，专门调查全国劳资关系现状。这个委员会的建立，是联邦政府进步时代劳动政策变化的重要标志。1902年，该委员会发表了十九卷本的报告，几乎囊括所有的经济部门和所有地区。最后一卷对工人的困境作了这样的描述：劳动力出卖者的状况比其他商品出卖者的要差很多。他的商品是最容易损耗的——当天未出售的部分就绝对地消失了。因此，同雇主相比，工人总是处在不利地位，竞争的结果总是让雇主成为得益者。工人只有建立工会，才能使劳资谈判权力均等化，推动企业民主^[20]。虽然这个报告的许多建议并未得以实施，但它将劳动改革提上了全国议程，并彰显了国会在劳工问题上与司法机构完全不同的立场。

在“工业委员会”报告的直接影响下，国会在1914年通过了对工会有利的《克莱顿法》（ClaYton Antitrust Act）。从立法意图看，《克莱顿法》是为了从实体上和程序上修补《谢尔曼法》，其中包括为面对《谢尔曼法》诉讼的工会运动解困。法案第六条指出，人类劳动并非商品或物品；应当允许劳工组织追求合法目标；杯葛、和平罢工、和平纠察、集体谈判不受本法管制；罢工禁止令不得用于劳动争议处理，除非遭遇财产破坏。一位民主党参议员说，这个法案只不过是对我们的教育，让我们确信合法的事合法化而已。但是，联邦法院仍然固守反工会的法律立场。最高法院在1921年的一个案件中，力图窄化《克莱顿法》的含义，裁定此法相关条文只适用于特定工厂内工人与雇主的争议，不适用因物质条件而引发的行业性劳资冲突，并强调，如果对后种形式的冲突实行保护，那无异于支持阶级战争。基于这个见解，联邦法院继续对罢工采用禁止令，最高法院还推翻若干州法院有利于工会的裁决。因此，《克莱顿法》并没有为工会的处境带来根本的转变，法院继续坚持反工会立场，对工人的组织权和罢工权进行阻挠和打压。在20世纪20年代，有25%的罢工遭遇法院禁止令。法院的行径使越来越多的进步法律人士、学者和政治人物感到不满。有研究指出，“用禁止令管理”才是“工业骚乱的主要原因”；只要劳资双方有一方认为规则完全不公平，政府就无法维持工业和平。

1928年，参议院司法委员会主席诺里斯提出了新的反禁止令法案，得到了劳联的全力支持。在长达近一个月的听证会上，劳联代表指出，罢工禁止令把人当作财产，是对宪法第十三条修正案的破坏。诺里斯本人也表示，罢工禁止令的后果是导致工人非自愿劳动（即像奴隶一样劳动）。四年之后，即1932年，国会通过了《诺里斯-拉瓜迪亚法》（Norris-LaGuardia Act），这个法案规定工人有加入和退出工会的自由，雇主不得干涉；联邦法院不得对和平罢工、集会、纠察和公布劳动争议事实行动发布禁止令，除非生命财产受到威胁；以不加入工会为雇用条件的“黄狗契约”在联邦法庭上无法律效力。很显然，《诺里斯-拉瓜迪亚法》的主旨是要限制法院处理工业关系的作用，但在一些主张更彻底的劳工改革的法律人士看来，仅仅限制法院的角色是不够的，未必能够抵挡可能发生的宪法挑战，国家必须为工人的组织权利提供明确的法律保护。(www.daowen.com)

20世纪30年代的经济大萧条给美国带来了严重的政治和社会危机，国家似乎到了革命的前夜。为了摆脱极度的困境，罗斯福总统开始推行新政，这也为推动联邦劳动政策的改革创造了有利的政治机会。为了处理劳工问题，罗斯福成立了“国家劳动委员会”，任命参议员瓦格纳为主席。瓦格纳一直是劳工运动的积极支持者，担任这个职务之后，他对劳资斗争的困局有了更深刻的理解。他意识到，雇主永远不可能主动和自愿承认工人的组织权，为了实现工业民主和稳定工业秩序，联邦政府必须通过立法保障工人的组织权。同时，他还认为，独立的工会主义对重造美国经济和政治权力至关重要，它不仅可以使工人免受专制雇主的压迫，而且有利于社会财富的再分配，提高工人的购买力，从而有助于解决因消费不足而导致的经济萧条。在他的努力推动下，国会终于在1935年通过了美国劳工史上最重要的《国家劳动关系法》，亦称《瓦格纳法》（Wagner Act）。与过去若干有利于工人的立法和法律见解不同，这个法案开明宗义地指出，拒绝工人组织权和集体谈判所引发的罢工对经济造成严重负面影响，强调工人和雇主之间谈判权力的不平等，其根源在于工人缺乏结社自由以及真正的契约自由。为了矫正劳资权力不平等，瓦格纳法明确赋予工人组织、集体谈判和罢工三项集体权利，即：工人有建立、加入或协助劳工组织的权利；选举代表与雇主集体谈判的权利；为了集体谈判、互助或保护等目的而采取联合行动的权利。为了确保这些权利免遭侵蚀，《瓦格纳法》明确规定下述行为为雇主“不当劳动行为”：干预和限制雇员的三项集体权利；控制或干预工会的组建和运作；在招聘、任期和雇佣条件方面歧视工会成员；歧视提出控告或参与作证的雇员；拒绝与雇员代表进行集体谈判^[21]。为了有效实施这个法律，《瓦格纳法》要求建立“国家劳动关系委员会”，该委员会属政府独立机构，主席和五名委员均由总统任命，其主要功能为监督工会选举和防止不当劳动行为。

《瓦格纳法》是美国历史上最重要的劳工立法，曾被称为“工人运动的大宪章”。在过去一个多世纪中，美国工人运动经历了严重的司法打压，根源于主导的法律见解视工会和罢工侵犯财产和契约权。瓦格纳法的基本意图，就是要在宪法框架内，解决工人集体权利和财产/契约权利的冲突。在工人与法院的长期缠斗中，虽然曾经出现过一些有利于工会的司法见解，国会也曾有过若干保护工会的立法，但基本都只是认为只要工会不涉及暴力便不违法，却从未明确认可和赋予工人集体权利，所以这些判决或立法都没有从根本上改变劳资权力关系的格局。《瓦格纳法》的根本性突破在于，它明确规定了组织权、罢工权和谈判权为工人的法律权利，并从公民权（即结社权）和社会公正（劳资权力关系失衡）的角度为工人集体权利提供了正当性。瓦格纳本人在国会辩论中强调，此项立法的目的，就是要将工人作为公民在公共领域的公民权利扩展至工作场所。瓦格纳法的另一个重要原则是强调雇员权利的整体性——立法中定义的雇员权利属于所有雇员，而并非特定雇员或工会。如一位支持议案的议员在国会辩论中所说：

议案中的“劳工”一词，不是指劳联或其他特定工会，而是指国家的全体工人。我们要让所有工人都有权谈判。我们要让他们有权去责问雇主：“难道你不认为我们应当拿这个工资吗？”我们不能让雇主解雇那些工人——仅仅因为他们站出来说，“让我们一起来保护我们的家庭，争取减少工时和体面的工资。让我们组织工会！”这就是这个法案的目的所在。^[22]

雇员权利整体性的另一重要含义是，行业工会和工业联合会是超越单个雇主的组织结构，其成员有权进行跨企业的互助和共同行动，这个权利不受特定企业雇佣关系的约束。

《瓦格纳法》是美国工人运动一个多世纪不屈不挠斗争的巨大成果，它标志着劳动领域法律秩序的根本性调整，将劳动者集体权利作为一种不受特定雇佣关系制约的公民权利予以确定，从而奠定了美国工业关系制度的框架。

毫无疑问，《瓦格纳法》促进了工会运动的发展。二战后美国已有近1 500万工人加入工会，占工业劳动力的25%，工会力量达致巅峰。随着二战的结束，工会约束罢工的承诺不再有效，1946年再次出现了罢工浪潮，对经济造成重大冲击，引起资方的恐慌和反弹，他们开始向联邦政府施压要求制约工人运动。在冷战的气氛下，国会的反共、反工运情绪升温，在1947年通过了《塔夫脱—哈特利法》（Taft-HartleY Act），对工会权利，特别是对罢工权利进行了限制。这个法律禁止工人“间接抵制”（即禁止在罢工中抵制与本厂工人无直接争议，但与雇主有关的企业），禁止实行封闭工厂制（即只雇用某一工会会员），取消工会工厂制（即非工会成员受雇后须加入工会），并规定任何一方若要更改集体合同，须提前60天通知对方，期间不得罢工。另赋予联邦政府更多权力介入调解和处理劳资争议。这个法律是对《瓦格纳法》赋予的工会权利的严重侵蚀，同时也削弱了国家劳动关系委员会的权力。