导源于政府-居民、中央-地方双重互动方式的变化，新中国成立以来，我国城乡经济差距在不同时段呈现出差异化特征。中国在过去30多年的改革开放，可以视为一个中央政府不断放权的过程（郑永年，2010），这既体现在中央-地方的政府间放权，也体现在政府-居民的社会化放权，从双重管制到双重放权是政府-居民、中央-地方互动方式变化的基本取向。然而，两类放权的次序、进程和组合形态有所差异，由此资源配置方式和收益分配方式也就存在差别，城乡经济差距在体制转轨时期也就呈现出不同特征。当前，中国正处在国内结构性调整和国际周期性调整相互叠加的特定时期，经济发展方式转变已成为我国实现经济社会持续发展的关键抉择，供给侧结构性改革也已取代政府强刺激而成为驱动经济发展的基本路径。基于此，我国必须重新审视经济发展战略和约束条件，并对政府-居民、中央-地方双重互动进行适宜调整，进而依靠城乡经济关系优化来为经济发展方式转变提供有力支撑。这种思路是此前城乡经济关系演变逻辑的自然延续，也是新时期我国谋求持续性、包容性经济发展的前置条件。据此，新时期我国城乡经济关系的优化和重塑可以被描述为图4-4：

图4-4　新时期我国城乡经济关系优化和重塑的基本思路

就发展战略和约束条件而言，我国经济活动的最终目标是不断解放和发展生产力，并最终实现共同富裕，增长的可持续性以及增长向居民福祉的有效转化是检验经济绩效的“试金石”。改革开放以来，我国经济增长高度依赖这样的模式：充分利用国内生产要素尤其是劳动力充裕的比较优势，大力发展劳动密集的传统制造业，并重点通过域外市场来完成产品的销售。生产要素的供给优势、产业结构的比较优势以及国际经济的市场优势形成了我国经济增长的三大“支柱”。然而，考虑到未来劳动力供给的变化趋势、产业形态在价值链中的切分份额以及全球经济的深度转折特征，以往增长方式与现实格局之间的“紧张”关系正渐趋增强，此前经济增长的三大“支柱”均需要重新审视。新时期我国的经济增长必须更多依赖国内需求（尤其是居民生活消费需求），更多依赖产业结构优化和服务业发展，更多依赖技术创新和全要素生产率提高，而需求结构转变在发展方式转变中具有举足轻重的作用。在价值理性维度，内部需求拓展能够促使经济增长更好地转化为居民福利水平提高；在工具理性维度，内部需求增大有助于激发企业优化产业结构并提高创新能力。考虑到当前的人口、收入和消费结构，我国要实现内需主导的发展方式就必须统筹城乡经济发展，在农民仍占人口“半壁江山”但收入和消费能力不足的背景下，中国要回应内外部挑战并加快发展方式转变是不切实际的，同时，城乡经济差距的持续存在甚至渐趋扩大对共同富裕目标而言也是重大挑战。问题的关键是，什么是新时期我国城乡经济关系优化甚至重塑的突破口？依照本书揭示的演变逻辑，经济增长发展理念已经转向统筹协调发展理念，更可持续的经济发展已取代单纯的总量增长而成为我国追求的发展战略。由此，优化城乡经济关系的关键就是对政府-居民、中央-地方的互动方式进行适应性调整，弱化和消除双重互动中的不完全分权状况，促使政府-居民、中央-地方从双重管制真正转变为双重放权。

在政府-居民互动中，2003年之后，我国中央政府针对农村实施了取消农业税、强化农村养老与医疗等一系列的保护支持政策，这是对此前农村支持城镇、农业支持工业政策的系统化矫正。表4-3给出了1978—2012年我国财政格局中农业财政支出的变动趋势。可以发现：2003年之前，我国政府向“三农”的净财政支出并不突出，1978—2003年的总共25年间该指标从122.3亿元增加至882.7亿元。然而2003年之后在贯彻落实科学发展观的背景下，我国政府针对“三农”的净财政支出出现了极为快速的攀升，2012年该指标已经达到了7 761.1亿元，这一增长在农村社会事业发展、农业粮食等直接补贴中表现得尤为突出，而三农财政支出在整个财政支出的比重也从7.1%持续攀升至9.8%。这可以解释2003年以来我国城乡居民的转移性收入差距虽然绝对数值较高但趋势却出现了持续缩减。未来我国针对包括农民在内的微观主体持续放权仍是基本的政策选项，新时期我国发展现代农业、提高农民收入和促进农村进步不能倚重“外部输血”，而必须在产权明晰和市场完善的条件下进一步增强农民的自我选择权，农村政策的“放活”相对于“多予”和“少取”而言更能形成城乡经济协调发展的长效机制。具体而言，针对土地要素，考虑到“公有地悲剧”以及农地承担着农民社会保障的功能，因此，国有化和私有化在短期内不是土地制度改革的最佳选项。在坚持集体所有制的前提下，必须通过强化村两委、生产队与农民利益的耦合度，或通过集体经济组织发育来促使土地所有权主体具有实质指向。以此矫正地方政府作为土地真正“所有者”的现实状况，促使土地资源配置和利益分配更好地与农民的利益诉求相一致。同时，还应延长土地承包经营权期限、拓展土地承包经营权范围，从而为农民自发地提高土地配置效率提供更为稳定的预期。针对劳动力要素，农民应更为“便利”地利用要素市场以完成劳动力的最优配置，为此必须完善民营企业营商环境以提高就业创造能力，必须在降低行业进入壁垒、提高农民人力资本含量并保障农民工薪酬获取的基础上，促使农村劳动力的行业选择范围不断拓展、薪酬议价能力逐步增强。尤其是，地方政府应在社会管理创新的背景下，逐步推进城乡户籍制度的实质性改进，促使农村居民在开展职业流转的同时能够完成身份转化。针对资本要素，政府应在强化金融监管的基础上允许民营经济有序进入农村金融领域，对农村已有的非正规金融方式应进行规范、引导和政策放松，从而通过增量扩大来减弱农村的金融抑制格局。此外，还应在产权改革和组织完善的基础上对现有正规金融机构实施功能再造，减弱农村资本在“虹吸效应”下向城镇部门的单向度流转，促使正规金融机构成为农村经济发展的重要驱动力量。除了上述放权化改革，政府还应为农业经营组织创新提供更为宽松的环境，允许并鼓励农民形成符合“农有、农治、农享”准则的专业合作经济组织，以此增强农民在要素市场和产品市场中的议价能力。

表4-3　1978—2012年国家财政格局中农业财政收支的变化情况

续　表(www.daowen.com)

数据来源：三农支出数据来自《中国农村统计年鉴2014》，农业各税数据来自CEIC数据库，差额数据作者计算得出。

在中央-地方互动中，如果地方政府竞争经济增长的目标诉求和财权-事权不匹配的约束条件不发生本质改变，则政府-居民之间的持续化放权也将难以有效实现，城乡经济关系的协调发展不仅难以实现甚至可能出现倒退。如前所述，改革开放以来，我国城乡居民的财产性收入差距尚未出现持续缩减态势，这种格局与土地这种要素的城乡配置紧密相关。表4-4给出了2009—2014年我国土地出让收支情况表，在现有的政府间制度安排下，地方政府有动机通过推动农村土地征用来刺激经济增长，并获取对财政收支平衡的某种补偿，考虑到城镇居民对经济社会政策的较强影响力，则政府在土地征用中也会相对忽视农村居民的利益诉求。从土地出让收支的结构分析可以发现：考察期内我国的土地出让收入始终保持在极高水平，2009年为14 239.70亿元，2014年则达到42 940.30亿元，扣除掉土地出让收入中的成本性支出，则2009—2014年土地出让收益分别为6 564.49亿元、12 665.75亿元、9 423.24亿元、6 261.41亿元、7 932.86亿元和8 987.93亿元。在土地出让收益分配中，城市建设支出和保障性安居工程支出主要用于城镇部门，农村基础设施建设、土地整理与耕地保护支出、农业土地开发、农田水利资金支出（从2011年开始列支）、教育基金支出（从2011年开始列支）则主要用于农村部门。考察期内，城市建设支出占土地出让收益的比重分别为50.89%、59.46%、59.05%、51.17%、47.60%、45.21%，保障性安居工程支出占土地出让收益的比重则分别为2.85%、3.66%、7.03%、9.10%、8.46%，两者合计的比重分别为53.75%、63.13%、66.08%、60.64%、56.70%、53.66%，年均值为58.99%。与此相对，农村部门各项支出占土地出让收益的比重分别为15.51%、17.76%、23.36%、31.94%、33.85%、27.10%，年均值为24.92%。由此可见，在经济增长发展理念转向统筹协调发展理念的背景下，我国农村部门在土地出让收益中的份额整体上趋于增加，但横向比较来看，农村部门获取的土地增值收益相对于城镇部门仍存在显著落差，城乡土地要素配置过程中农民对土地增值收益的分配仍处于劣势地位。

表4-4 2009—2014年我国土地出让收支情况表（单位：亿元）

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显而易见，城乡经济协调发展有赖于政府-居民之间的持续放权，而政府-居民之间的放权化改革有赖于政府内部的经济关系重塑。新时期我国中央-地方互动方式调整并非否定20世纪90年代中期的财政分权化改革，如果说分权化改革的本质是在不同政府层级间形成权责对称的格局，那么新时期中央-地方互动方式调整是要在操作层面更好地达成这种实质指向，它体现为对分权化改革的延续、深化和本质回归。从制度完善的角度看，中央-地方的实质性分权应从两个方面进行努力：其一，行政考核机制和激励方式对地方政府的行为选择具有关键性作用，以GDP为主导的行政锦标赛有助于推高经济增长，但对城乡经济关系却可能形成负面影响。据此，中央政府应在鼓励社会发育的基础上增强辖区居民对地方政府的约束力，同时更应通过行政考核方式完善来矫正地方政府经济行为，当务之急是在科学发展的基准下构建以民生为导向的行政激励体系，促使地方政府从单纯竞争GDP数字转向竞争包容性增长和可持续发展。这种努力能够促使地方政府的目标追求与中央政府以及绝大多数居民的目标追求尽量耦合。其二，政府间的分权化改革意味着各层级政府的权责明确且权责对称，但20世纪90年代的分税制改革在实践中却演变地方政府财权-事权不匹配。据此，我国必须推进财政管理体制改革走向深入，当务之急是厘清不同层级政府的财权和事权，进而通过适度的财权下沉以及适度的事权上移来促使地方政府权责对称。这样地方政府才能真正退出对城乡经济资源配置和收益分配的介入，也才能为城乡居民相对均等地提供生活性公共产品。概言之，新时期我国必须推动政府-居民、中央-地方两重互动方式从不完全分权走向完全分权，促使经济系统形成微观经济主体自发选择的资源配置方式以及城乡均衡的利益分配格局。在此背景下，城乡经济差距必将从持续扩大转为渐趋收敛，城乡经济协调发展以及整体发展方式转变也将会从目标追求转变为现实状态。