1949年新中国成立是人类发展史上具有里程碑意义的重大事件。在经济层面，新中国成立初期，生产力极端落后的现实国情与综合国力亟待增强的目标诉求之间存在着显著偏差。据此，我国政府在1953年确立了以“一化三改”为基点的社会主义过渡时期总路线，并在1958年通过了以“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”为主旨社会主义建设总路线。这两个总路线具有时序的承接关系和战略描述的部分差异，但它们的共同点在于均确立了经济领域的重工业优先发展战略。这种战略选择是特定背景下我国回应内外部挑战的理性选择，在理论层面，重工业优先发展似乎能得到马克思政治经济学中社会总资本运动——尤其是扩大再生产条件下生产资料部类优先发展的理论支持，苏联在斯大林时期实行重工业优先发展战略及其短期绩效也成为中国效仿的现实“蓝本”。直观上看，中国与其他主要经济体（例如：美国和英国）在生产力上的落差直接表现为重工业发展（例如：钢铁产量）的差距，且重工业发展与国防能力相关程度较高，这意味着重工业优先发展战略与抵御国际社会挑战的诉求也是高度契合的。

问题的关键在于：重工业优先发展战略与当时我国的资源禀赋并不一致，重工业密集使用资本、较少使用劳动的特征与当时中国的现实条件（资本短缺但劳动充裕）格格不入。如何迅速形成工业化、尤其是重工业发展所需的大量资本，同时确保劳动力不会过度流动从而“消解”重工业的资本密集属性，自然就成为当时我国确立经济制度和政策的主要立足点。基于此种发展战略和约束条件，我国依靠政府-居民、中央-地方之间的特定互动方式来化解上述冲突。如图4-3所示，在政府-居民层面，我国确立了以政府管制资源配置和收益分配为基本特征的制度安排（第Ⅰ类经济制度）。正如林毅夫、蔡昉、李周（2012）指出的“在资本稀缺的农业经济中，一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度”。这种制度安排在城乡经济关系上的表现是：政府通过统购统销制以及工农业产品价格“剪刀差”促使农业剩余转化为工业的启动资本；通过户籍制度及其连带的社会福利制度确保劳动力配置符合国家工业化的战略取向；通过人民公社制这种“政社合一”的组织安排来降低国家与分散小农之间的交易成本。容易发现，统购统销制导致农民在农产品和生产资料获取中的议价能力缺失，户籍制度导致农民难以在不同部门之间实现劳动力有效配置，而人民公社制则导致农民的土地所有权和经营权由个体转化为集体组织。上述制度安排是重工业优先发展战略内生出来的，但其实施结果却是要素配置低效率以及收益分配非农化。

图4-3　计划经济时期双重管制条件下的城乡经济关系

在中央-地方层面，改革开放之前，我国不同层级政府的经济关系经历了权力集中、集中统一、权力下放、权力上收、权力集中的多次转变（刘承礼，2008）。整体而言，高度管制是此阶段中央政府和地方政府行政架构的基本特征（第Ⅱ类经济制度）。基于经济赶超的共同目标以及中央的强大资源动员能力，中央与地方在信息获取、战略目标以及利益诉求等方面具有显著的一致性，而“全国一盘棋”以及“集中力量办大事”首先表现在中央对地方具有强大的管控能力。“1978年之前的计划经济时期，与其他发展中国家不同，中国的层级体制具有十分严格的经济和政治控制，利益集团和选民声音基本上是不存在的”（蔡昉，杨涛，2000）。根据赵云旗（2009）的研究，计划经济时期中央在财政支出中的占比最高年份为60%—70%，而地方政府最小时只占23%，这充分反映了计划经济时期国家财政的“统收统支”特征。在这种高度同质的政府层级关系中，地方实质上是中央农产品统购统销制、户籍制度和人民公社制等制度安排的直接执行者，它们不可能也没有条件对中央的资源配置方式和收益分配方式产生影响。

在计划经济时期，导源于重工业优先发展战略和资源禀赋之间的内在冲突，我国在政府-居民、中央-地方的双重互动中均具有高度管制的显著特征，前者以统购统销制、户籍制度和人民公社制为代表，后者则以行政体系中纵向的财政统收统支为标度。在立体化的制度安排下，城乡之间的产业发展、资源配置以及收入分配等都呈现出显著的城市偏向态势。就运行绩效而言，政府-居民、中央-地方的双重互动在很大程度上实现了政府确定的重工业优先发展战略，我国在初始条件极端不利的条件下初步建立了工业化体系。但从城乡关系的角度看，如图4-3所示，1949—1977年城乡资源配置方式和收益分配方式带有显著的政府主导特征，特别是农村土地、劳动和资本等要素的配置高度服务于重工业优先发展战略。由此诱发出政府主导的资源配置方式和城市偏向的收益分配方式，基于此历史上本已存在的城乡经济差距被延续并放大。计划经济时期，政府通过公开税、价格剪刀差和储蓄净流出等形式实现的农村资源向城市的无偿转移，估算下来大致有6 000亿—8 000亿元（蔡昉、林毅夫，2003；蔡昉，2006），城镇和工业从农业中无偿取得经济资源，且资源配置表现为从农业向非农业、从农村向城市的单向流动，这表明农业和农村部门处在被征税的地位（Olson M.，1986）。从劳动生产率比较来看，如前所述，1952—1977年我国城乡劳动生产率差距始终保持在高位，伴随着时间推移甚至出现了持续攀高的态势。这表明：在双重互动方式均高度管制的情形下，以城乡劳动生产率差距所标度的二元经济结构是严重且渐趋加剧的。

与上述格局相区别，1978年我国开始实施对内的市场化体制改革和对外的全球化融入，改革开放极大地增强了中国的经济实力和综合国力。但在总量增长的背景下，我国城乡经济差距尚未呈现出持续收敛的态势，城乡居民对增长成果的分享仍具有非均等特征。以城镇人均可支配收入与农村人均纯收入比较作为城乡收入差距的度量基准，以城镇人均消费支出与农村人均生活消费支出作为城乡消费差距的测度指标，如前所述，这两个指标的名义差距、实际差距以及泰尔指数具有类似的变动趋势：1978—1984年城乡经济差距在渐趋下降，1985—2003年差距则在波动中渐趋拉大，特别是20世纪90年代中期之后，名义差距和实际差距均有单向度扩大态势。改革开放之后直至新世纪初期，我国城乡经济差距先收敛、再发散的变动趋势是一个特征事实，对此需要利用政府-居民、中央-地方双重互动的分析框架进行解释，此种解释被概括为表4-3。(www.daowen.com)

表4-3　转轨经济时期分阶段我国城乡经济关系的演进逻辑

从体制比较的角度看，计划经济难以有效地解决信息处理和充分激励问题，其长期运行将不可避免地抑制资源配置效率。由于生产效率低下和国际经济竞争的“倒逼”，我国在20世纪70年代末期开始实施市场化改革和对外开放两大战略，这两大战略的目标取向是一致的：即通过内外部的资源配置效率提高来解放和发展社会生产力，以此实现对计划经济下效率损失的“矫正”和“弥补”，解放和发展生产力或者说经济增长目标取代了重工业优先发展而成为我国改革开放之后的战略取向。就约束条件而言，如果将市场化改革和国际化融入视为“制度变迁”的话，则这种变革必然会引致经济关系、利益格局甚至社会秩序出现调整，因此保持改革进程的“可控”就成为推进改革开放战略的前置条件。基于此，计划经济时期政府-居民、中央-地方的双重管制开始走向双重放权，不过从双重管制到双重放权的进程在不同时期具有差异化表征。在改革开放初期，特别是1978年到20世纪80年代中期，双重互动出现了某种“不对称”变化：政府-居民之间的管制放松超过了中央-地方之间的管制变化。在中央-地方之间，虽然在20世纪90年代初期之前，我国财政体制先后经历了“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”以及“中央地方大包干财政体制”等阶段，但这些均具有从集权的建设财政向分权的公共财政转变的过渡性质，财政统收统支仍具有很强的“路径依赖”特征，中央政府仍具有确立财政运行规则和地方政府行为边界的绝对优势。由此，在改革开放初期，中央政府和地方政府的经济行为仍具有高度的趋同特征，地方政府本质上仍是中央政府确定的经济政策的执行者，这种格局意味着中央政府向地方政府的放权化进程是相对迟缓的。

然而，在政府-居民之间，市场化改革导致政府对资源配置和收益分配的控制力明显弱化，农村经济体制转轨也就体现为农业资源产权管制放松的动态过程（何一鸣，罗必良，2010）。导源于对此前严格管制制度内在缺陷的“矫正”，政府开始逐步赋予微观主体以更多的经济自主权。在城乡经济关系层面，农民自下而上的变革与政府自上而下的支持相结合，农村出现了从人民公社制向家庭联产承包责任制的急速转变，这种制度变革虽然并未赋予个体化农民以土地所有权，但却赋予了农民独立的经营决策权及其经营结果的“剩余索取权”，这正是改革开放初期中国农村产出增长的主要源泉（林毅夫，1994）。伴随着家庭联产承包责任制的普遍实施、农产品供给能力的显著提高以及农民市场参与程度的持续增强，农产品的统购统销制度也在20世纪80年代中期逐步被合同定购制所取代。此外，伴随着改革开放初期乡镇企业的“异军突起”，农村劳动力至少可以在社区内实现再配置或非农化就业，这相对于计划经济时期农民就业严格被限定而言具有突破性质。统购统销制、户籍制度和人民公社制出现了程度不一的管制放松，而这种管制放松特征以及地方政府对管制放松的严格执行导致农民在资源配置中的自主特征显著增强，在经济收益中的获取份额明显扩大，这正是改革开放初期城乡经济差距不断缩减的根本原因。

改革开放初期，政府-居民层面政府对农村居民的多元放权，以及中央-地方层面中央政府和地方政府的高度同质，共同导致资源配置中市场功能凸显而利益分配中农民率先受益，其结果是城乡经济差距出现了明显缩减。然而，20世纪80年代中期之后，我国城乡经济差距的收敛趋势开始让位于发散特征，这种转变是与政府-居民、中央-地方双重互动的另一种“不对称”紧密相关的：政府-居民的管制放松出现了边际效用递减，但中央-地方的“分权化”改革却在急速推进。在中央-地方之间，我国在1992年明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体系，与此相适应，肇始于1994年财政分权化改革也就成为政府间财政关系调整的重要选择。这种改革导致“中央政府将相当部分的决策权力下放给各级地方政府，使地方政府享有一定的自主性，从而形成一个类似于联邦制的框架”（郑永年，2010）。财政分权化改革在中央政府和地方政府之间形成了相对制度化的分权模式，地方政府与中央政府可以进行一定程度的谈判和博弈，这从前文引入的地方分权式威权体制可以看得非常清楚。从实践层面来看，中央政府和地方政府在确立相对制度化分权之后，中央政府对地方政府的行政绩效考核主要基于可显性化的经济增长指标，这种激励方式设计促使地方政府“为增长而竞争”，进而为20世纪90年代中期以来我国经济的高速增长奠定了基础。与此同时，地方政府由于权责边界模糊以及行政依附关系而普遍面临着财权-事权不匹配格局，当这种财政收支“缺口”难以通过转移支付弥补时就很容易诱发出地方政府的“机会主义”行为，地方基于自身的目标追求和现实约束甚至会对中央的经济政策选择性执行。

在政府-居民层面，20世纪80年代中期以来，伴随着民营经济的快速发展和乡镇企业的调整压力，农村劳动力（尤其是劳动力充裕的中西部地区）开始出现了跨地区、跨产业的流转，“农民工”随即成为我国二元经济结构转化中具有重大影响力的群体。此外，伴随着农村土地承包经营权的期限延长和范围扩大，部分农民开始以土地承包经营权流转来实现农业经营方式变革。进入新世纪之后，中央政府还推行了取消农业税、增大农业直接补贴等一系列支农强农惠农政策。尽管如此，政府-居民的互动仍受到中央-地方互动的显著影响，与中央政府相比，地方政府在资源配置和收益分配方式中的影响更为直接，而地方政府基于GDP竞争的目标诉求和财权-事权不匹配的约束条件，很容易通过介入资源配置和收益分配而影响城乡经济关系。例如：地方政府希望吸纳农村劳动力流入从而推动当地经济增长，但对农村劳动力流入后所连带的社会保障供给则相对迟缓，外来劳动力的工资也显著低于城市劳动力，其因岗位进入障碍和同工不同酬等歧视原因造成的差距占43%（王美艳，2005）。现有农村土地集体所有制的“集体”内涵模糊且缺少执行力，在许多地区，地方政府往往成为土地资源配置和收益切分中的重要“主体”，农村内部的土地承包经营权流转也具有显著的地方政府主导特征。地方政府基于GDP提高和财政收入而倚重工业和服务业，其结果又加剧了农村金融资源的非农化流转。考虑到城乡居民对政府施加的“影响”是不同的（Michael Lipton，1977），则地方政府在提供公共产品时也往往具有“重城镇、轻农村”的倾向（D.盖尔·约翰逊，2004）。田国强、夏纪军、陈旭东（2010）指出“在改革发展过程中，中国逐步形成了一个‘与民争利的发展型政府’的模式，政府长期居于资源配置的主导地位，并将其掌握的资源主要运用于经济建设领域而不是公共服务领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色，在应该发挥作用的公共服务领域中却严重缺位”。事实上，政府职能错位往往集中于地方政府，而地方政府过度介入城乡资源配置和收益分配必定会对农民经济收益产生不利影响。这种格局正是20世纪90年代中期以来城乡经济差距在波动中渐趋拉大的基本原因。