党的十八大提出，“根据我国经济社会发展实际，要在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求”。为全面建成小康社会，要采取多种形式“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”^[28]。2012年底，中共中央总书记习近平在深入河北省阜平县考察时进一步强调指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”^[29]贯彻落实十八大精神和习近平总书记加快贫困地区发展要求，必须坚持因地制宜，促进贫困地区科学发展。

由于历史、自然和社会因素，在我国仍有部分特困地区。加快这些特困地区脱贫致富步伐，和全国一道建成全面小康社会，是以习近平为首的新一届中央领导集体作出的战略决策。这是贯彻落实科学发展观的真切体现，是实现十八大规划的2020年全面建成小康社会战略部署的重要之举，也彰显了以习近平为核心的新一届党中央坚持以人为本、科学发展的执政理念。^[30]

俗语说：“授人之鱼不如授之以渔”，“救得了一时救不了一世”。从我国扶贫开发历程来看，仅仅依靠“输血”的办法，只能在短时间内暂时缓解贫困地区的困难程度，不能从根本上解决贫困问题。要实现彻底脱贫目标，最重要的是要提高贫困地区的自我发展能力，即坚持对贫困地区“输血”与“造血”相结合，改变过去以经济救助为主的扶贫模式，大力提升特困地区可持续发展能力。^[31]

实现特困地区科学发展，一要明确政府在扶贫开发中的主导地位，调动社会各界力量加强特困地区扶贫开发力度，充分发挥政府在促进特困地区脱贫致富中的主导作用。在市场经济环境下，大规模反贫困必须发挥政府的主导作用，这是国际社会的共同经验，也是我国解决贫困问题的现实需要。政府在扶贫开发中的主导作用体现在多个方面、各个层次，如制订方针政策，加强促进特困地区发展的政府扶植和引导；动员和组织全社会力量参与扶贫开发，组织发达地区对口帮扶贫困地区；党政机关和大型企事业单位采取多种形式定点联系帮扶贫困地区；积极开展减贫领域的国际交流与合作等等。从近些年我国扶贫开发实践经验来看，政府在扶贫开发中的主导作用日益明显，成效显著，取得了良好的政治、经济和社会效果。不仅大大加快了贫困地区发展进程，明显地提升了贫困地区群众的生活质量，而且也彰显了党的执政为民理念，增强了党的凝聚力和号召力，密切了党群关系。如西藏自治区政府从2008年起，连续多年在元旦、春节、藏历新年期间向特殊困难群体发放购物卡、现金等生活补助，提高了群众生活水平，受到了群众衷心拥护^[32]；河北省崇礼县实行“蔬菜产业扶贫”，政府通过资金、技术支持当地农民大力发展蔬菜种植，着力打造北方最大规模的蔬菜生产基地，蔬菜产业逐渐成为当地农民脱贫致富的“绿色银行”^[33]。

二要坚持特困地区广大群众在地区开发中的主体地位，提高特困地区人民自身素质与发展能力，充分发挥他们在脱贫致富中的主体作用。群众的力量是无穷的，特困地区实现脱贫致富，必须充分发挥当地群众在建设美好家园中的主体作用。充分发挥特困地区群众的主体作用，要通过宣传教育提高群众的思想意识，使他们意识到脱贫致富的现实必要性与切实可能性；要通过实地考察，引导群众认识差距，激发群众的内在发展要求，调动起他们建设美好家园的高度热情。要大力提升当地群众就业创业能力，提高他们的致富技能，这是保障扶贫开发成功的关键。对特困地区群众，既要加强农业生产科技指导，提高群众农业生产科技水平，提升农产品质量和销售价格，保障农民有一个稳定的农业收入；还要通过多种技能培训工程，确保每一个成年农民都能熟练掌握一项或几项劳动技能，保证他们能够通过自己的娴熟技艺实现顺利就业，并不断提高自己的劳动收入。从我国城乡一体化发展的趋势来看，这是确保特困地区农民收入大幅度增加的一个有效渠道。^[34]近年来，许多地区加强了农村劳动力培训，为提高农民就业技能、增加农民收入发挥了重要作用。河北省张家口市大力实施“阳光工程”，仅2012年8—12月就培训农民近万人，大大提升了农民就业技能。^[35]要充分发挥女性“半边天“作用，加强农村妇女致富技能培训。农村妇女在做好农业生产和家务劳作之外，仍有大量的闲余时间可以自由支配。要结合区域生产生活特点和当地传统习惯，向农村妇女提供能够实现其致富需求的手艺技术，使她们能够在农闲和家务之余，制作一些手工工艺产品，使之成为农民致富的重要渠道。如近年来，山东鄄城县广大妇女，形成了家庭作坊式生产土布纺织的产业形态，当地生产的土棉布——鲁锦，畅销海内外市场，已经形成了当地的一个经济亮点^[36]；河北省永年县张西堡镇的农村妇女，传承民间手工技艺，多年来坚持设计制作儿童“虎头鞋”，深受市场欢迎，大大增加了当地农民家庭收入^[37]。这些事例足以表明，利用女性手巧禀赋，发展以传统手艺为资源的农村文化产业，进一步拓宽了农民就业渠道，成为增加农民收入的一条重要途径。^[38]

三要发挥市场配置资源的基础作用，延伸农业产业链条，实施工业反哺农业。初级农副产品价格低廉，农民获利较低，这是当前特困地区农民农业收入较少的一个重要原因。为此，提高特困地区农民农业收入水平，就要紧密结合当地农业生产条件，在延伸农业产业链条、提高农业产品附加值上做文章。打造、延伸农业产业链条，既是当前经济形势下农业企业持续、稳定发展的客观要求，也是特困地区实现脱贫致富的一条必要路经。延伸农业产业链条，不仅可以大幅度增加农产品附加值，从而提高农产品市场价值，增加农民收入；而且还可以带动当地大批劳动力实现就地就业，进一步拓宽就业门径，直接增加农民劳动收入。要在深入调查研究的基础上，结合当地现有农业产业实际，认真分析产业链条发展中存在的主要问题，科学编制农业产业发展规划。在制定实施产业发展规划中，不但要求本产业能够顺利发展，而且还要求该产业能够持续带动上游和下游产业互动发展。在延伸农业产业链条上，各地探索出了一些成功的模式，积累了许多成熟的经验。如新疆若羌县素有“中国红枣之乡”美誉。近年来，若羌县实施红枣品牌整合战略，坚持走品牌强农、品牌富农之路，县境内建立了羌都枣业、好想你枣业、楼兰庄园枣业等全国知名红枣产业化企业20余家，红枣年加工能力达4万多吨，初步形成了“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的产供销相衔接的经营模式，大大增加了当地群众收入，2012年若羌全县农牧民人均纯收入达到21695元，连续4年蝉联西部省区市首位^[39]；2006年以来，青海格尔木市多措并举扶持发展枸杞产业，按照“公司＋合作社＋农户”的运作模式，建成了种植、加工、销售一体化服务网络，枸杞产业形成集技术研发、种植管理、产品加工、产品销售为一体的产业链，枸杞产品远销东南亚、澳大利亚以及欧美等许多国家和地区，大大增加了当地居民收入，2012年，该市枸杞产业实现产值1.6亿元^[40]。

四要创新工作思路，建立科学发展机制，实现特困地区可持续发展。从我国扶贫开发历程和经验可知，有些地区在脱贫之后不久又重新成为贫困地区，这就大大降低了贫困地区脱贫致富的成效。因此，要在总结以往经验的基础上，创新工作思路，建立加快特困地区科学发展新机制。一要建立资金投入机制。地区发展离不开资金投入，特困地区发展初期更需要大量的资金投入。要坚持以各级公共财政投入为主的资金投入机制，把专项资金纳入各级政府财政预算，并确保投入及时、足额；要根据发展需求逐年增加特困地区资金投入总量，形成财政资金投入稳定增长的长效机制，为特困地区发展提供充裕的资金保障。同时，还要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加大特困地区特色产业招商引资力度，以资源引项目、以产权引资金、以存量引增量，多方吸引社会资金投入特困地区，从而形成以政府投入为基础，社会投入为主导的多元投入新机制，为特困地区加快发展提供必要的资金保障。^[41]二要优化开发资金使用机制。就全国而言，目前我国特困地区大多是老少边远地区。目前，国家对这些地区每年都要投入大量的专项资金，以加快这些特困地区发展步伐。科学合理使用这些资金，实现各项资金使用效益的最大化，是加快特困地区科学发展的关键。要以县市为平台、开发规划为载体，整合各项财政资金，包括以工代赈资金、少数民族发展资金、革命老区建设资金、边远地区救助资金，以及中央和地方的交通、农业、水利、国土、教育等专项资金，发挥各项资金的聚合优势。三要创新领导机制。要切实落实责任，建立“省负总责，地市主导，县抓落实”的层级负责制，形成一级抓一级，层层抓落实的领导格局，从而切实强化和调动各级主要领导加快特困地区科学发展的责任感和积极性。四要加强基层组织建设。加快特困地区科学发展，最终必然要通过基层组织来实现。因此，加快特困地区科学发展，必须不断加强基层组织建设，切实提高基层组织带领特困地区群众加快发展的能力和水平，为加快发展提供强有力的组织保障。^[42]

【注释】

[1]邓萌，梁晓伟：《我国建设社会主义新农村的理论与实践》，《特区经济》2010年第2期。

[2]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第17页。

[3]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第20—21页。

[4]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第39页。

[5]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第44页。

[6]邓萌，梁晓伟：《我国建设社会主义新农村的理论与实践》，《特区经济》2010年第2期。

[7]刘斌：《中国三农问题报告》，中国发展出版社2005年版，第40页。

[8]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第82页。

[9]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第84页。

[10]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）》，人民出版社2008年版，第117页。

[11]吴继轩：《元明清时期山东菏泽地区的蝗灾与治理》，《山东师范大学学报》（社科版）2009年第2期。

[12]吴继轩，李忠伟，王天送：《政治环境与我国农村土地制度变迁》，《理论月刊》2009年第8期。

[13]王雅芹等：《城乡一体化进程中的三农问题研究》，河北大学出版社2014年6月第1版，第104页。

[14]王雅芹等：《城乡一体化进程中的三农问题研究》，河北大学出版社2014年6月第1版，第104页。

[15]王雅芹，王震，张明杰：《统筹城乡发展背景下农村新民居建设的制约因素分析》，《农村经济与科技》2012年第3期。

[16]王雅芹、张明杰、王震：《统筹城乡发展背景下农村新民居建设的对策》，《农村经济与科技》2012年第4期。

[17]王雅芹，吴继轩，张明杰：《统筹城乡发展关键时期农村民生的改善和提升——以河北唐山为例》，《农村经济与科技》2013年第6期。

[18]党双忍：《制度并轨与城乡统筹》，中国环境科学出版社2011年第1版，第8页。(www.daowen.com)

[19]樊继达：《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》，中国财政经济出版社2008年第1版，第27页。

[20]阎东彬，赵晓明，刘志：《公平视角下社会保障制度改革研究》，《金融教学与研究》2008年第3期。

[21]党双忍：《制度并轨与城乡统筹》，中国环境科学出版社2011年第1版，第46页。

[22]王雅芹，王震：《城乡统筹视域下农村社会事业发展的基本路径》，《农业经济》2013年第5期。

[23]朱国林等：《统筹学》，时事出版社2010年第1版，第130页。

[24]张国富：《论统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2011第5期。

[25]朱国林等：《统筹学》，时事出版社2010年第1版，第131页。

[26]王雅芹，王震：《城乡统筹视域下农村社会事业发展的基本路径》，《农业经济》2013年第5期。

[27]王雅芹，吴继轩，张明杰：《统筹城乡发展关键时期农村民生的改善和提升——以河北唐山为例》，《农村经济与科技》2013年第6期。

[28]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《光明日报》2012年11月18日第1版。

[29]《把群众安危冷暖时刻放在心上，把党和政府温暖送到千家万户》，《光明日报》2012年12月31日第1版。

[30]姚顺玉，吴继轩：《如何加快特困地区科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。

[31]姚顺玉，吴继轩：《如何加快特困地区科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。

[32]王军：《西藏低收入群体再获补助》，《人民日报》2012年12月2日第4版。

[33]李增辉：《河北崇礼注重蔬菜产业扶贫》，《人民日报》2012年11月15日第14版。

[34]姚舜玉，吴继轩：《加快的困地渠科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。

[35]王浩：《提升农村劳动力素质今年培训农民9400人》，《河北日报》2012年11月15日第9版。

[36]张玉玲：《文化产业也属于广阔农村》，《光明日报》2012年1月12日第16版。

[37]《“虎头鞋”俏销》，《河北日报》2012年1月16日第6版。

[38]姚顺玉，吴继轩：《如何加快特困地区科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。

[39]乔文汇：《新疆若羌农牧民人均纯收入超2万元》，《经济日本》2013年1月15日第13版。

[40]马玉宏：《青海格尔木7200亩枸杞通过欧盟认证》，《经济日报》2013年1月15日第13版。

[41]姚顺玉，吴继轩：《如何加快特困地区科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。

[42]姚顺玉，吴继轩：《如何加快特困地区科学发展》，《光明日报》2014年10月5日。