党的十八大报告指出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。在当前城乡统筹发展的关键时期，保障和改善农村民生是近几年农村工作的重点。

一、保障和改善农村民生的重要性

民生主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。具有直接生活消费性、基础保障性、生存保底性、增益不可逆性等特征。在当前统筹城乡发展的关键时期，保障、改善和提升民生尤其是农村民生具有特殊重要的意义。

（一）保障和改善民生是促进社会和谐的重要保证

随着改革发展进程的深入，我国进入发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也产生了矛盾和问题。现在大量社会调查显示出的问题多集中在民生领域，如：就业、社会保障、公共卫生、义务教育、贫富差距、物价上涨等。由此所导致的城乡结构、就业结构、人口结构、分配结构等社会结构的重大变化，引发了与人民群众切身利益密切相关的社会民生问题。能否妥善解决这些问题，事关社会和谐稳定。尤其是在城乡统筹发展的关键时期，农村民生的保障、改善和提升显得更为紧迫。

（二）保障和改善民生是推动经济持续健康发展的必然需要

重视并改善民生问题，可以为经济发展提供一种最有效的动力。民生具体状况如何，对于一个社会的内需拉动有着直接的重要影响。一个收入结构呈“两头小中间大”状态的橄榄形的社会结构亦即中等收入人群占主导位置的社会结构，对于内需的拉动力是最强的；相反，在一个民生状态不容乐观亦即以低收入群体占据主导位置的金字塔形的社会当中，其内需拉动力是最弱的。重视并努力改善民生，可以减少贫困人口数量并使低收入者的收入普遍提高，尤其是农村市场，更是需要开发和拉动。改善和提升农村民生，提高农民的收入，能使我国的经济得到有效持续的拉动。

（三）保障和改善民生是全面建成小康社会的必然要求

全面建成小康社会必须坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展，特别是要着力解决好经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，推进经济社会协调发展，发展社会事业和改善民生。没有社会发展与经济发展相协调，没有相应的教育、就业、社会保障等制度相配套，经济持续健康发展、全面提高人民生活也难以实现。对于我国现实来说，农村民生这条“腿”更短，已经制约了农村的发展甚至整个国民经济的发展。所以在统筹城乡发展的关键时期必须下大力气改善和提升农村民生。^[17]

二、农村民生改善的主要挑战

以河北唐山为例，近年来，唐山市坚持把解决民生问题摆在突出位置，出台了一系列改善民生的政策措施。财政投入不断加大，教育扶贫扶困工作顺利推进，社会保障体系逐步健全，医药卫生体制改革扎实推进，文化惠民工程强力推进，生态环境明显改善。但也有很多严峻的问题和挑战需要解决。

（一）物价过高

农村主要反映在种子、农药等生产资料价格过高，使终年辛苦劳作的农民扣除生产支出所剩无几。另外，与群众生活关系密切的粮食、蔬菜等食品价格的上涨以及近期肉禽蛋类食品价格的波动，牵动着千家万户。调查显示，62%的被访居民关注着物价上涨问题，44.8%的被调查者明显感觉生活压力增大，尤其是低收入群体面对基本生活用品价格的上涨，心存忧虑。

（二）就业困难和收入低

农民工在城镇的就业成为“另类”，不仅待遇低、稳定性差，而且缺乏必要的居住、医疗、工伤等基本保障，容易引发一系列社会矛盾。在农村就业较困难，想从事非农就业的劳动力向城镇转移时受户籍的限制，很难真正融入城市；务农劳动力土地资源不足，不能实现充分就业，现代化生产手段和生产方式难以实现；由于农村多数人生产、城镇少数人消费的市场局限，农产品“卖难”经常发生，增产不增收的“怪圈”难以突破，低效率、低收入的状况无法从根本上得到改变。

（三）优质教育服务供给不足

期望子女自小接受更良好的教育，能够有更大的发展前途，这是所有城乡家庭的共同期望，甚至是相当一部分家庭的首要愿望。在城市，农民工子弟学校成为了“另类”，教育服务不能满足广大农民工家庭对子女就读的期望。在农村更为明显，除了进城农民工子女受户籍限制在城镇入学困难，还有农村教育基础设施投入不足，缺乏优秀的教师队伍，管理和服务水平低，教学质量差，能通过考入大学跳出“农门”的人数急剧减少，新的“读书无用论”抬头。

（四）社会保障制度不完善

社会保障体系目前主要限于城镇，而涉及农村的很少。包括城乡养老保险覆盖率有差距，城镇职工养老保险覆盖范围不断扩大，除部分个体工商户和灵活就业人员尚未覆盖进来外，已基本实现了全覆盖，而参加农村养老保险人数比例还非常低。城乡失业保险覆盖率差距有差距，唐山城镇参加失业保险人数74.25万人，农村几乎为零。城乡最低生活保障覆盖率有差距。全市享受城市最低生活保障居民5.4万人，覆盖面较高，农村低保为116902人，覆盖面较低。

三、农村民生发展相对滞后的原因

（一）产业差异

由于地理环境、历史传统等因素，城镇与农村具有不同的产业结构，城镇土地、资金主要用于工商业，而农村的土地、资金主要用于农业。同样的要素，配置在城乡不同产业，其经济效果大不相同。配置于工商业可以有20%的增长率，而由于各种因素的限制，配置到农业的话只有不足8%的增长率。^[18]从我国的发展历程看，20世纪后半叶以来，我国的工业化、城市化速度加快，而城乡产业差异导致的城乡经济差距也适度扩大，各种资源要素加速向工业、城市流动，也导致在社会事业领域城市的发展优于农村。

（二）制度差异

制度差异即城乡实行“二元”治理结构是导致我国巨大城乡差距的主要因素。这种带有城乡隔离性质的分治结构，在利益结构上总体重城轻乡、重工轻农。

1.户籍制度差异

从1958年我国实行城乡分开管理的户籍制度，即在城市，国家免费负责职工的工资、衣、食、住、行、生、老、病、死；在农村则完全相反。持有“农业户口”的公民除考取正规高等院校、从军队转业外，原则上不能转成“非农业户口”。这样，农民被户口禁锢在土地上，不准自由流动。这种户籍制度不仅挫伤了农民的感情和积极性，也人为地压制了社会对城镇人口的供给和需求，使之成为城乡之间巨大的“鸿沟”。虽然近些年来对户籍制度进行了一些改革，但户籍背后的现实利益并未从根本上触及，仍是城乡统筹发展的巨大障碍。

2.土地制度差异

在中国，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。与国有土地相比，集体土地权利受到很大限制，同样的土地不同的权利。例如在城里买的房子可以买卖、抵押，而在农村的宅基地和房产既不能买卖、也不能抵押。而且城市和农村的土地“同地不同价”，导致农民不仅没有“因地而富”，反而失去了生存的根本。据学者测算，改革开放以来，仅通过低价“攫取”农民土地而给农民带来的损失近2万亿元以上。^[19]这也直接导致农村社会事业发展缺乏必要的资金。

3.教育制度差异

我国现行的教育制度明显存在着城市中心主义倾向。以义务教育为例，在我国普遍实行完全免费的义务教育之前，城市的义务教育是城市政府承担的，教育经费列入财政预算；而农村的义务教育是“农民办”。城乡人口在享受教育资源上的不平等直接导致农村教育事业的滞后。

4.社会保障制度差异

我国社会保障体系在建立之初就是以城市为中心，社保资金主要支付给城市。占人口总数30%的城镇居民享受社保份额的89%，占人口70%的农民仅享受社保份额的11%。^[20]目前，城镇基本实现了应保尽保，而农村的社会保障体系建设远远滞后，仅包括五保供养、低保、特困户基本生活救助、优抚安置等项目，养老、合作医疗在一些农村地区还未建立，失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及其他社会福利项目则没有或基本没有。导致城乡社会保障覆盖面、待遇水平差异很大，而这种情况短期内很难有根本改观。

5.医疗制度差异

医疗制度建立之初，城市医疗国家付，农村卫生主要靠人民公社、生产大队自身力量解决。改革开放后，随着人民公社的取消和生产大队的解体，绝大多数农民成为完全自费医疗的弱势群体。在公共卫生服务体系构建、卫生资源配置、卫生筹资、医保制度、人才队伍素质等方面，农民难以享受到与城市居民平等的卫生服务。据有关资料显示：我国医疗资源的80%在城市，20%在农村。世界卫生组织公布的数据显示：中国卫生分配公平性在全球排第188位，即倒数第四位。随着农村新型合作医疗改革的推进，农民看病难有了较大改观，但城乡医疗仍存在较大差别。

6.基础设施供给差异

在我国，城市的公共设施是由政府提供的，农村的公共设施供给主要是农民自己负担，国家财政资金、外资、银行贷款所占比重较小，导致农村基础设施建设严重滞后。“城市像欧洲，农村像非洲”，“屋内现代化，屋外脏乱差”，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”是许多农村地区的真实写照。

7.金融制度差异

我国金融机构在城乡的业务有重大差别。在城市，除了吸收存款，主要是发放贷款；而在农村，主要是吸收存款，放贷很少。各专业银行的农村网点和邮政储蓄，是安置在农村的“提款机”，是输出农业剩余的“主渠道”^[21]，但我国全部金融机构涉农贷款余额仅占全部金融机构贷款总额的20%。农业和农民贷款十分困难。农村金融资源稀缺、金融服务不足，直接制约农村社会事业的发展。

此外，我国在税费制度、就业制度等方面的差异也都制约着农村社会事业的发展。

（三）现实差异

虽然我国正在通过各种改革来消除制度差异，但短期内很难有根本改观，加上制度的长期累积和“路径依赖”，导致城乡之间存在很多现实差异，直接影响农村社会事业的发展。

1.城乡收入差异(www.daowen.com)

（1）城乡居民收入绝对差在增大。2005年到2010年，农村居民人均纯收入四年共增加3728元，比同期城镇居民可支配收入增加少了5299元，仅相当于城镇居民2000年左右的水平。（2）城乡居民收入比在扩大。从1985年到1995年，城乡居民收入比不断扩大，在1995年达到2.02倍。2000年以来又重新扩大，2010年达到2.34∶1。

2.城乡居民消费差异

（1）城乡居民消费绝差距的绝对值呈现扩大趋势。城乡居民消费的绝对差，2009年农村居民消费水平为7522元，城镇居民消费水平为15857元。另外城乡消费比从1985年的1.88∶1扩大到2009年的2.38∶1。（2）城乡居民消费恩格尔系数也存在差距，农村居民食物支出比重要高于城市居民。（3）城乡居民主要耐用消费品普及率，居民家庭每百户拥有家电的比率，城市居民要远高于农村居民。

3.城乡社会保障差异

（1）城乡养老保险覆盖率。城镇职工已基本实现了全覆盖。而参加农村养老保险人数为124.3万人，比例还非常低。（2）城乡失业保险覆盖率。例如唐山城镇参加失业保险人数74.25万人，农村几乎为零。（3）城乡最低生活保障覆盖率。唐山市享受城市最低生活保障居民5.4万人，覆盖面较高，农村低保为116902人，覆盖面较低。

除上述几个方面外，在文化事业、交通运输、供水供电等方面，城乡之间也存在明显差距。^[22]

四、农村民生改善和提升的思路和路径——以农村社会事业发展为例

依据差异平衡原理，在认清城乡差异的前提下，寻求平衡举措是发展农村社会事业、推进城乡统筹发展的有效思路和路径。

（一）观念上明确差异的客观性和平衡的动态性

1.认清并正视城乡社会事业发展的客观差异

差异平衡原理认为：凡两类或两类以上的事物组合在一起时，必然显示其成分、状态、程度和总体水平等差异，具有客观性特征。把握事物差异的客观性，有助于实事求是地认识和解决问题。^[23]当前我国的城乡二元结构受多种因素的影响短期内很难有根本性的改变，所以农村社会事业的发展不可能一蹴而就，而是一个逐步发展完善的过程。“城乡统筹”并非“城乡统一”，并非追求平均化和完全等同。^[24]由于农村和城市在经济发展、地理环境、人口素质、风俗习惯等方面的不同，城乡社会事业发展的主要内容也是有区别的，农村社会事业的发展要符合农村的实际。

2.追求并实现城乡社会事业发展的动态平衡

差异平衡原理认为：平衡具有波动性和相对性的特征。把握平衡的动态性和相对性，能有意识地增强实现目标的预见性和责任感，使目标趋于合理。^[25]城乡社会事业的平衡发展是一个长期的动态的发展过程，当前不能完善的某项社会事业，随着社会经济的发展和国家实力的增强，随着体制制度的完善，政府会加大改革的范围和力度，使城乡尤其是农村的社会事业逐步发展和完善。

（二）实践中注重差异的协调，实现城乡社会事业发展的平衡统一

1.加快城乡产业对接和融合，促进城乡产业联动发展

在我国工业化尚未完成的阶段，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动的工业化路线。通过制定和实施城乡统筹的产业政策，尤其是出台扶持支持农业发展的一系列优惠政策，大力发展农业产业化经营，促进农业产业转型，加快农业产业结构的调整和升级。要着眼于农村产业和城镇产业的对接、融合、互动，进一步强化城乡产业的内在联系，以现代农业的发展促进第二、第三产业升级，以现代服务业发展推动产业融合，实行城乡产业的平衡发展、联动发展。

2.推进城乡各项制度的衔接、并轨和创新，消除制度差异

推进城乡各项制度的衔接、并轨和创新，是统筹城乡社会事业发展的根本举措。要着力推进城乡社会事业发展关系最密切的户籍制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度、土地制度、公共产品供给制度等的衔接、并轨和创新，构建统筹城乡社会事业发展的制度体系，促进城乡各项社会事业的共建共享，使农村居民与城镇居民“同地同权”“同城同籍”“同居同保”“同命同价”。

3.提高政府的管理、服务能力，消除现实差异

政府基于国家责任的视角，以公平为尺度，提升管理城乡社会事业等各项公共服务的能力，通过一系列政策的制定和制度的创新，通过法律法规的制定和实施，千方百计地增加农民收入，缩小城乡间收入、消费等现实差异。

（三）平衡中找到支点——重点发展农村社会事业

把握差异平衡原理关键是找到差异双方平衡的支点。鉴于我国目前农村社会事业的发展是“短板”，所以，农村社会事业的发展是重点，是“平衡的支点”。^[26]

1.培育组织保障机制

只有强化组织保障才能确保各项工作和任务落到实处。以唐山为例，可以成立由市委书记、市长任组长，相关部门单位主要负责人为成员的领导小组，成立专门的工作推进办公室，各区、各镇也成立相应的组织领导机构，形成统筹协调、分级负责、上下联动、执行顺畅的工作机制，为统筹城乡社会发展提供有力的组织保障。

2.确立财政支农稳定增长机制

社会事业发展受公共投入的影响较大，需要以增加财政投入为基础。据有关研究表明，小康水平的城乡社会事业统筹支出占地方财政支出应不低于30%的水平。为此，政府应在财政政策方面更多地考虑农村经济社会发展的需要，要把投入的重点转向农村公共事业建设，加大财政转移支付力度，把农村公共事业发展的担子从农民肩上接过来；在货币金融政策运用上，财政也应该向农村倾斜，增加农业信贷的份额，改进对农村的金融服务。

3.完善法制体系建设

健全的法律法规对于确保农村社会事业发展和政府的投入及促进农村高效、持续发展具有决定性的影响和作用。虽然针对社会事业的发展，我国已经出台了一系列法律法规政策，但立法的层次较低，法律的权威性弱、适用性差，某些法律法规供给不足。因此，必须建立统筹城乡社会事业发展的法律法规体系，实现城乡居民同等国民待遇。

4.创新绩效评估体系

在城乡社会事业的平衡发展中，如何对其绩效进行评价是保证实施效果的重要问题。所以应建立促进城乡社会事业统筹发展、平衡发展的绩效评估体系，将推进城乡社会事业平衡发展纳入各级年度目标管理绩效考核范围，探索建立监测评价体系，完善各项考核评价制度，加大调度督察和考核奖惩力度，确保城乡社会事业尤其是农村社会事业发展改革的各项任务和措施落到实处。这种变软约束为硬指标的绩效评估体系是城乡社会事业发展的重要一环。

五、城乡一体化进程中改善和提升农村民生的有效措施

（一）改善和提升农村民生的基本思路

1.建立制度化、法制化的保障。已有的制度覆盖范围主要在城市。随着数以亿计的农村人口涌向城市，他们要面对城市的物价、医疗、教育等方面的高收费，这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，政府却不能给他们提供最基本的社会保障。因此，解决农村民生问题，迫切的是建立面向民生的制度和法律。

2.加快行政管理体制改革。解决民生问题政府是关键，政府要把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为基本职责。要通过政治体制改革，加大反腐败的力度，遏制解决民生问题过程中的腐败问题。政府行政要为民谋利，排除部门争利、利益集团争利。在统筹城乡发展关键时期，要加大对农村民生的保障、改善和提升。

3.需要多方形成合力。解决民生问题，需要发挥政府、企业、社会等多方面作用。首先政府要有投入、职能要到位，其次企业要讲社会责任，最后，发挥民众的作用，让有条件创业的普通百姓在社会主义市场经济体制的框架内都能成为市场经济的主体，成为创造财富的主体。在统筹城乡发展关键时期，政府、企业、城市、农村、农民都要关注和实践农村民生的改善和提升。

（二）改善和提升农村民生的具体措施

1.增加农村民生的投入。据有关研究表明，小康水平的民生投入支出占地方财政支出应不低于30%的水平。为此，政府应在财政政策方面更多地考虑农村经济社会发展的需要，要把投入的重点转向农村民生建设，加大财政转移支付力度，把农村民生发展的担子挑起来；在货币金融政策运用上，财政也应该向农村倾斜，增加农业信贷的份额，改进对农村的金融服务。同时还要依法保障农民土地权益，加强技能培训和就业服务，促进农村劳动力合理有序转移，开辟农民增收新渠道。

2.推进基本公共服务均等化。要合理配置教育资源，向农村及边远贫困地区倾斜，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。加大农村教育经费的保障力度，改善农村办学条件，提高农村教师待遇，促进城乡义务教育均衡发展。加强以新型农村合作医疗、新型农村养老保险等为重点的农村社会保障建设，扩大覆盖范围，提高保障水平。发展农村公共交通，解决农民出行难。发展农民健康事业，解决农民看病难。实施农村生态文明建设，改善农民人居环境。发展农村文化事业，丰富农民精神生活。

3.推进农村新民居建设。本着有利生产、方便生活、尊重民意、贴近实际的原则，搞近期规划的同时，更要着眼长远。不仅要搞好新民居示范村建设规划、县域村镇空间布局规划，还要搞好城乡产业发展规划，推动资源合理配置、产业聚集发展，夯实新民居建设的物质基础。同时对新一轮土地利用总体规划的修编也是十分必要的。总之要增强统筹城乡规划、村镇空间布局规划的可行性与前瞻性的统一，做好近期规划与长远规划的有效衔接。

4.加强农村设施建设。农业生产对农民收入和农村民生有极大的影响。为此，要搞好灌区配套改造和小型农田水利建设，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。搞好村庄规划和人居环境治理，加快农村道路交通、饮水安全、电网改造等工程建设。^[27]