农村新民居建设是统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设，改善民生的重大举措。以河北省为例，河北省委在七届四次全会上做出了实施农村新民居建设的重大战略决策，并把其定为全省农村改革发展的十项重点工作之一。这一举措符合现阶段河北省农村经济社会发展实际，符合农民群众改善居住生活条件过上现代文明生活的迫切愿望。所以，近几年来，农村新民居建设取得不小的成效。但在推进过程中，一些问题和矛盾也日益凸显。

一、农村新民居建设的现状——以河北唐山为例

以唐山市为例，2010年，河北省委省政府把唐山市作为唯一的统筹城乡发展试点市，要求在推进新民居建设上为全省探索道路，总结经验，提供典型。为达到这一要求，唐山市把农村新民居建设作为推进统筹城乡发展、建设社会主义新农村的有效载体和重要抓手，统筹谋划，精心组织，规范运作，大力推进，使新民居建设呈现良好局面，取得了明显成效。据统计，到2011年7月，获批省级新民居建设示范村336个，示范村数居全省各市之首，占全省1741个已获批省级示范村总数的19.3%。截至7月25日，全市已有279个示范村进场建设，开工率达到了83%；全市270个应开工示范村已进场施工266个村，占应开工示范村数的98.5%。总体看呈现规模大、典型多、效果好等特点。^[13]

农村新民居建设三年多后，唐山市已启动建设省级农村新民居建设示范村790个（占全省省级示范村总数的15.8%，占全市行政村的15.4%），累计完成新建新民居、改造提升旧民居22.1万户，累计完成投资379.7亿元。通过农村新民居建设满足了农民建新房、住新房的现实需求，有效拉动了农村投入，加快了产业发展，拓宽了农民就业门路，促进了农民增收和农村经济发展，进一步加快了城镇化进程，使农村生产生活环境、农民生活质量得到改善，农民素质明显提高，受到了农民群众的普遍认可和拥护。

但随着新民居建设的推进，也出现了一些新的矛盾和问题。主要有：推进难度逐渐增大；农民建房愿望强烈，土地制约瓶颈有待破解；村庄布局规划、建设规划水平有待提高；新民居建设资金不足，财政支持力度需要加大；已建成的新民居基础设施配套建设不够完善；工作进展不平衡；农村配套改革滞后等。

二、农村新民居建设的制约因素

（一）思想观念层面

1.农民的思想局限性

一是故土难舍、安土重迁思想。受传统观念影响，许多农民认为宅基地是私有的，占着了就是自己的，视老房是祖业，不愿拆迁或出售，造成部分宅基地长期闲置，既浪费土地又阻碍村庄新规划的实施。二是小富即安、安于现状的思想。一些年龄较大的农民觉得现在居住的房屋没必要拆掉，满足于现状的思想较严重，对新民居建设的积极性不高。三是等靠要思想。部分农民缺乏自力更生的精神，想依赖政府，期望免费入住新民居；甚至有的对自家宅基地升值期望太高，提出不切实际的补偿要求等。四是封建迷信思想，一些农民相信风水，在哪建新房、建什么样子的新房都听风水先生的，没有村庄统一规划思想，造成建房无序混乱。

2.农民的失望情绪

在近几年的新民居建设过程中，出现了一些新的矛盾和问题，由于处理不当，导致了农民的失望情绪甚至对政府的不信任。例如因强制拆迁、补偿不足导致的农民集体上访、甚至“以命保家”的事件，农民“被上楼”现象，一些地区光拆不建或长期推迟建设，失信于民的问题等。这些都严重打击了农民进行新民居建设的信心和积极性。

3.部分领导的急功近利思想

新民居建设与我国“三农”问题紧密相关，所以它将是一场持久战，不是速决战。需要以经济为基础、以农民的需求为根本，循序渐进、积极推进、长期坚持。但在近几年的建设过程中，一些地区和领导为了追求短期的“政绩”，给下面单位限时间、定指标、定任务，“急性病”较严重。这些不切实际、急功近利的“形象工程”建成后，基础设施、配套设施不完善，不具备入住条件，或由于农民经济拮据不愿入住，造成各种资源的巨大浪费。

（二）制度体制层面

虽然推进农村新民居建设的制约因素很多，但更主要来自制度体制和政策设计方面。

1.城乡二元结构的影响

我国特殊的社会历史背景形成了城乡分割的二元性制度安排和结构，尽管近些年加大了破除二元结构的力度，促进城乡统筹发展，但进程比较缓慢，短期内难以根除。它直接制约新民居建设进程的推进。例如二元的土地制度直接制约新民居建设用地；工农产品价格剪刀差扩大导致农业生产比较效益降低，更使农民无实力进行新民居建设；户籍制度改革缓慢导致农民难以真正融入城市或农民不愿进城等。

2.组织保障不健全

要在统筹城乡发展背景下推进农村新民居建设，涉及方方面面，需要各个部门充分发挥职能作用，积极配合，确保各项工作落到实处。但有的市县相关组织领导机构建设相对滞后，部门职能不明确，无法形成协调联动、齐抓共管的工作机制，甚至出现部门间推脱工作的情况，制约新民居建设工作的顺利推进。

3.后续制度安排缺乏

一是村庄管理体制不健全。新建农村社区在经济结构、政治结构、人际交往方式等方面都会发生变化，这就需要与之相适应的新型管理体制。但一些地方的新建片区建成后，相应的新型村庄管理体制并未建立，导致新社区管理、公共服务、组织体系上的缺乏或混乱，给入住农民的生活带来诸多不便，甚至产生不必要的纠纷和矛盾。二是可持续发展制度安排缺乏。有的示范村虽建成了新民居，但由于缺乏强有力的产业支撑和可持续发展的制度设计，新建社区的可持续发展前景堪忧，出现建得起、住不起、住不好、住不久的问题。^[14]

（三）实际操作层面

在农村新民居建设的实际操作中，一些不合适的做法也制约了它的发展。

1.政策宣传解读的不到位

推进农村新民居建设需要赢得社会各界尤其是农民群众的理解和支持，这就需要通过舆论宣传对这一德政工程进行细致的解读，尤其要采取适合农民接受的形式宣传推进新民居建设的相关政策、先进经验、积极成效等。但从实地调查情况看，很多农民对新民居建设的理解仍有偏颇。例如把新民居建设等同于“平改”，等靠要思想较浓；认为与自己无关，不愿积极参与；一些负面新闻被媒体报道后怀疑甚至否定新民居建设等。

2.资金投入的不充足

一是政府财政投入资金不充足。我国对农村财政投资主要投入到大中型水利设施的建设等方面，农村小型基础设施建设历来不是我国财政投入的重点，这就造成农民不能直接受益，农村基础设施落后，人居环境差。二是村镇集体投入资金不充足。有一部分新民居不在城镇建设，其基础设施、配套设施几乎没有。要完成这些设施的建设需要大量资金投入，对于没有产业支撑的村镇集体经济来说，是无力负担的。三是农民投入资金不充足。虽然农民的生活水平在不断提高，但要一次性投入十几万建设新民居，大多数农民不具备这样的实力，加上农村金融体制滞后，农民贷款买房的可行性也不强。这些都制约着新民居建设的推进。

3.配套设施的不完善

由于资金投入的不足，新民居的各项配套设施很不完善，给农民入住带来极大不便。例如道路的硬化率、路灯的安装率低；给排水设施不畅，导致部分农村“吃水难”还未解决、排涝不畅，道路泥泞；交通不畅，相当一部分农村没有客运站，农民出行很不方便；通讯设施不完善；没有垃圾处理厂；教育、文化、卫生等公共事业配套措施更加滞后，这些都不能适应农民居住新民居的要求，即使“建得起”，也“住不好”，影响农民投入新民居建设的积极性。

4.建设模式的单一性

由于对建筑风格、地域文化特色、民族风情、景观风貌等考虑不足，一些地区用同一种标准、尺度、模式来规划、衡量新民居建设的实际成果。这种不顾本地区的实际情况，搞整齐划一的统一规划、统一目标、统一标准、统一实施的“一刀切”模式只能把新民居建设搞成千篇一律、千村一面、劳民伤财的形象工程，与新民居建设的初衷不符，这种“排排屋”也不符合农民生产生活的实际。

5.城乡发展规划的滞后性

统筹城乡规划是促进城乡统筹发展的龙头和基础。但由于过去城乡规划各自为政的二元格局的“路径依赖”，城乡发展规划仍显滞后，尤其是农村普遍存在规划意识淡薄的情况，致使农民建房有很大的盲目性和随意性，基本上依据自己的意愿、自由选地建设。即使有建设规划，由于经济利益、行政干预等原因而得不到有效执行。据调查，有80.5%的村庄存在未批先建或少批多建现象，土地资源浪费的问题一直没有得到很好的解决，甚至存在整治旧“空心村”的同时又花巨资修建新“空心村”的现象，造成巨大浪费。

6.建设过程的功利性

在新民居建设中，形式主义和功利主义思想及做法也极大地危害了新民居建设的推进。例如有的地方不是搞深入调查研究，制定切实可行的规划和措施，而是做表面文章，追求表面上的轰动效应，不解决实质问题。有些地方领导在功利“政绩观”的指导下，追求短期内的所谓政绩，不计后果的搞所谓的“形象工程”，盲目跃进，做不到量力而行，注重实效。

（四）外部条件层面

1.新民居居住成本高的制约

农民在旧居居住时，一般只需花费少量电费及燃气费，成本较低，符合农民家庭的实际情况。但如果居住新民居，除了一大笔装修费用，必然还会增加水费、物业费、暖气费等开支。据调查，我省新民居年费用支出约为4000多元，这对于低收入群体，尤其是没有长期稳定收入的老年农民来说，也是一笔不小的开支。这就让很多农民对新民居“望而却步”，觉得“住不起”新民居，也就不会积极支持新民居建设。

2.产业支撑能力弱的制约

由于没有产业支撑，或产业支撑能力较弱，一方面我省大多数农民仍以农业收入为主，收入渠道单一，家庭纯收入少，对于建设新民居所需的十万元左右的造价，一般需要耗费一个农民家庭十几年、甚至几十年的积蓄，加上很难获得贷款及政府补贴，农民自己负担起来还是有很大的困难；另一方面产业支撑能力弱也导致村集体经济薄弱，基本无力搞新民居建设。

3.农民在城市发展难的制约(www.daowen.com)

由于农民的科技文化素质相对较低，在城市很难找到较高收入的工作。一般都是又脏又累的工作，住在条件极差的工地、出租屋甚至地下室。农民虽然进城了，但不能“安身”，不能真正立足。他们觉得“迟早还得回农村”，“农村的老宅当然得留着”。虽然有部分农民在城市创业成功，甚至买了住房，但由于城乡二元结构还未完全破除，他们的很多权益仍在农村，所以也不愿意放弃“老宅”，这就阻碍了新民居建设的推进。

4.城市生活成本高的制约

城市的生活成本是农村生活的几倍，绝大多数农民无力负担如此高的生活成本，使农民只能“望城兴叹”，迁入城镇或城市的意愿不高，也就直接影响了农村新民居建设的推进。^[15]

三、农村新民居建设的对策

（一）思想观念方面

“思想是行动的指南”，要想让农村新民居建设顺利深入推进下去，必须在思想观念方面让其真正入脑入心，尤其是农村新民居建设的主体——农民要正确看待这项工程，才能激发他们参与的热情和积极性。

1.加大舆论宣传力度

虽然新民居建设已进行了三年多的时间，但仍有相当一部分农民群众没有正确认识和理解，甚至少数人仍持怀疑或否定的态度。为此，一要对政策进行深入的解读和宣传。特别是要用农民喜闻乐见的形式，组织各宣传媒介通过广播、电视、报纸、板报、文艺演出、宣传画、图册巡展等多种形式广泛宣传推进农村新民居建设的好政策，使广大农民群众真正认识到新民居建设是造福后代、惠及子孙的大好事，树立起“自己的家园自己建”的思想。二要对好的典型加大宣传报道的力度。通过宣传把新民居建设取得的成效全面展示出来，营造良好的氛围，消除人们的疑虑思想。三要把下一步将要做的工作和需要解决的问题告诉大家，充分调动起广大基层干部和农民群众参与、支持新民居建设的积极性、主动性和创造性。

2.激发农民的勤俭自立精神

农民普遍具有“小富即安、听天由命”的思想，缺乏个性和开创精神，但同时他们也有勤劳、自立、合作等优秀品质。为此，可以借鉴韩国“新村运动”的成功做法，政府通过一些具有感召力的活动和农民易于接受的形式，对农民的精神进行改造，使农民受抑制但潜在的良好社会伦理道德——互助、合作和优秀品质——勤劳、自立迸发出来，释放出巨大的效能，培养新民居建设的内动力。

3.树立正确的政绩观

前几年的新民居建设中，部分机构和官员在“功利政绩观”的指导下，追求表面上的轰动效应，搞形式主义、形象工程，以至于影响农民对新民居建设的正确评价。为此，应该通过制度设计、政策制定等措施来树立政府和官员统一的正确的政绩观，并通过制度的约束、监督等来保证其长期性和稳定性。

（二）人力资源方面

农村新民居建设，主体是农民。这就要尊重农民的主体地位，开发农村人力资源。

1.开发农民自身潜力

建设新民居，虽说要政府主导、城市支持、工业反哺，但最终还是要靠农民。因此需要开发农民自身的潜力。改革开放以来我国农业领域取得的重大成就是农民积极参与与大胆探索的结果。说明农民有这样的“天赋”和“资质”，有很大的潜力可开发。因此，一方面可以通过送科技、送文化、派驻相关专业的大学生等方法对务农劳动力进行农业经营、实用知识等方面的指导和培训；另一方面可以通过选取一些技术含量不是很高、市场又需要的项目对农村剩余劳动力进行培训，实施农民的再就业工程。

2.选好村庄领导人

目前农村基层组织较薄弱，农民的向心力、凝聚力较差，这也是影响新民居建设推进的一个重要制约因素。可见，是否有好的村级领导是引导农民参与新民居建设的重要影响因素。优秀的村庄领导人“上接天线，下接地线”，即对上要能领会、传达、执行政府的政策、指示，对下要能组织、发动、带领农民高效执行。要选好这样的村庄领导人，一方面要注意从农民中选择，因为他们是农民的代表和领导人。另一方面政府要注重对这些领导人的培训和提升。因为对农村建设来说，村庄领导人奉献、廉洁、为民的思想道德和务实的工作作风将直接影响项目的成功开展。

3.调动农村妇女积极性

农村妇女占农村人口的一半，她们已成为农村政治、经济、社会、文化建设中的一支重要力量。而且她们往往是农村家庭生活的核心。女性的这种特殊地位和作用，使她们可以直接影响三代人的生活质量，影响家庭的和谐程度。同时也是农村新民居建设的一支重要人力资源。因此应通过各种手段调动农村妇女参与和支持新民居建设的主动性和积极性。一方面，由于农村妇女的受教育程度较低，要采用一些妇女易于接受的形式，例故事片、影视剧等把新民居建设的观念入其脑、入其心；另一方面妇联、妇工委、村妇联主任等相应职能部门及人员要加强改进工作，多做一些扎实有效的工作，充分调动起农村妇女这支重要的力量推进新民居建设。

4.发展农村教育

实现从目前还比较落后、发展不平衡的农村向新民居目标的飞跃，任务相当艰巨。因此，必须把新民居建设放在一个较长的历史时期来看，不是短期内就能完成的。必须充分认识建设新民居的长期性、艰巨性。而建设新民居的主体是农民，所以应通过发展农村教育，提高农民的各项素质，来为农村新民居建设的推进及深入发展提供长久而高质量的人力资源。

（三）实际操作方面

1.调整推进政策

农村新民居建设开展三年多来，区位优势和经济条件较好的村已启动建设或已建成示范村。今后逐步向优势不明显的乡村（纯农区）推进，难度越来越大。应充分考虑到纯农区农村的区位、经济发展水平等实际情况，适时调整各项政策。即在保持政策连续性、稳定性的前提下，制定或调整适合这类农村实际的政策措施。为此，一要调整宣传口号。因为纯农区的农村有其自身特点，这就要求选用符合当地实际、被当地农民认同的宣传口号。二要把重点放在基础设施的建设上。因为纯农区在一段时间内还将以农业为主，这就需要新民居建设的各项内容为农业服务，包括道路的修建、村庄绿化、自来水、垃圾污水处理、沼气、新民居的结构等都要充分考虑方便农业的生产活动。三要加大支持力度。因为纯农区的农民家庭、村集体等经济实力较弱，其新民居的建设就要更加依赖政府在政策制定、财政投入等方面，社会各界在资金支持等方面加大力度。

2.搞好城乡规划

规划是基础。规划抓不好，执行不好，就可能产生很多遗留问题。所以新民居建设一定要搞好城乡规划。本着有利生产、方便生活、尊重民意、贴近实际的原则，搞近期规划的同时，更要着眼长远。不仅要搞好新民居示范村建设规划、县域村镇空间布局规划，还要搞好城乡产业发展规划，推动资源合理配置、产业聚集发展，夯实新民居建设的物质基础。同时对新一轮土地利用总体规划的修编也是十分必要的。总之要增强统筹城乡规划、村镇空间布局规划的可行性与前瞻性的统一，做好近期规划与长远规划的有效衔接。

3.创新建设模式

在前几年的新民居建设中，依据区位优势、经济基础等实际，探索总结了宅基地换住宅、集体经济主导、市场开发等模式，实践证明这些模式推动了当地新民居建设。但今后的新民居建设主要在不具备区位优势、经济基础又较差的纯农区进行，以前的模式不适合。所以要在推进过程中创新建设模式。既然纯农区的特点或优势在于农业，新民居建设的模式也应围绕“农”字进行。例如可以依托或服务于农业观光园、农业采摘园、农家餐饮住宿等，探索农业旅游带动模式。

4.加大资金投入

新民居建设需要大量资金，这就要拓宽多元筹资渠道。因为今后新民居建设主要在农民个人、家庭、村集体经济实力都较弱的纯农区进行，所需资金就要向全社会筹集，以加大资金投入，推进新民居建设。一要增加政府投入。尤其是新民居示范村的基础设施和公益事业的建设资金，要通过财政增加预算给予保障。同时政府要给予有关税收优惠政策，减免各项行政性事业性收费和政府性基金。二要加强信贷支持。由于国家财力有限，大部分资金还需要向市场要。目前的情况下，农民很难从银行获得贷款，因此需要采取更积极的金融政策。鉴于农村、农民的实际，可积极扩大金融信贷支持。农行、农村信用社及其他农村金融组织可创新借贷产品，拓宽担保方式，加强对新民居建设的金融支持。三要鼓励社会广泛参与。可引导城市资金、工商资本等社会资金投向新民居建设。

5.规范运作管理

前几年，有些地方的农村新民居建设出现了一些违背民意、伤害农民感情的现象，致使部分农民怀疑甚至否定新民居建设。因此在今后的推进过程中，有关部门一定要在示范村申报、审批、民主程序、土地利用建设管理、资金监管等方面更加规范运作、加强管理，确保新民居建设规范有序，真正将其建成一项幸福工程。

（四）制度体制方面

1.破解城乡二元结构

在城乡统筹发展背景下，破除城乡二元结构，进行制度体制并轨，从而释放“制度差”所蕴藏的巨大发展潜力。应从我国的战略选择和现实需要出发，在户籍、土地、产权、税制、教育、金融、设施、社保、流通、卫生、文体等方面着手拆除城乡之间的“隐形墙”，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动、人口在城乡之间自由迁徙，城乡经济社会发展融合，从而获取城乡发展的“加速度”，也就自然能推进农村新民居的建设。

2.创新工作领导体制机制

推进新民居建设涉及很多相关部门，需要协调联动。但仍需有一个核心部门。可按十七届三中全会指出的，强化党委统一领导，党政齐抓共管，农村工作综合部门组织协调，有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。因为党委农村工作综合部门建设仍是一个相对薄弱的环节。但随着新民居建设和新农村建设的向前推进，党委农村工作综合部门的任务越来越繁重。总体把握形势、安排部署工作、跨部门综合协调、推动组织落实、重点监督检查的任务很重，而且没有可以代替的部门。因此，应创新农村工作体制机制，切实加强党委农村工作综合部门的建设。

3.探索完善后续制度安排

一要培育壮大产业。产业发展为农村新民居建设提供基础保障。要让农民“安居”的同时又能“乐业”，就必须有产业作为支撑。因此在农村新民居建设的推进过程中，要使传统产业上档升级，同时更要促进产业结构优化调整，发展农村二、三产业，积极培育特色产业，促进农民收入的持续增加，为新民居建设打下坚实的经济基础。二要健全配套设施的投资机制。基础设施、公共服务设施建设是政府支持和投入的重点，在保证政府投入的基础上，还应建立健全市场投资机制，引入社会资金来发展农村硬件设施配套。三要探索完善新型农村治理运行机制。新民居要求新的农村管理模式。特别是新民居社区的物业服务和管理等软件设施的建设。在村党总支的领导下，更要充分体现村民自治管理，将其拓延到农村资源整合、社会发展、招商引资、公共服务等方面，形成社会化、产业化、制度化的新型农村治理运行机制。^[16]