近几年来，随着我国经济社会发展，很多省份和地区在城乡一体化发展、城乡统筹发展过程中有很多好的做法和经验值得借鉴。其中比较典型的有成都、重庆、昆山、苏州、晋江等。

一、成都

成都是我国中西部地区特大型中心城市。2003年以来，成都市以科学发展观为指导，开始了以城乡一体化破除城乡二元结构、以统筹城乡发展化解“三农”难题的创新实践，在深化城乡统筹管理体制和运行机制改革、构建城乡经济社会发展一体化新格局、探索城乡协调发展道路方面取得了重大突破和显著成效，形成了具有鲜明特色的发展道路。^[28]具体做法有：

（一）以“三个集中”为核心。成都市在统筹城乡发展中，把“三个集中”作为推进城乡一体化的根本方法，以此联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。具体包括坚持走新型工业化道路，强力推进工业向集中发展区集中；坚持走新型城镇化道路，积极引导农民向城镇和农村新型社区集中；坚持走中国特色的农业现代化道路，稳步推进土地向规模经营集中。^[29]

（二）农村产权制度改革。“三个集中”需要城乡一体的市场基础，对市场化配置资源水平的要求也越来越高，这使得农村产权制度改革成为统筹城乡发展的必然要求。成都农村产权制度改革的显著特点是：市场化、资本化、一体化。市场化是指农民房屋、集体土地经营权、林权等都可以进入市场交易；资本化就是上述产权都可以像资本一样用来抵押贷款；一体化就是城乡之间生产要素流转（交易）没有障碍。这些都是对现行《土地管理法》和相关法律法规突破的一种尝试和探索。

（三）全域成都。成都被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，标志着成都市统筹城乡发展进入了一个新阶段。为深化统筹城乡发展实践，成都市委、市政府提出以“全域成都”的理念推进试验区建设。“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都1.24万平方公里市域，形成“一区两带三圈层四基地”布局格局。“全域成都”强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。中心城区着重考虑更好地发展高端产业，如高新技术产业、现代服务业，周边区县则更好地承担制造业和居住功能、生态功能，但它们又不是分割的，而是城乡间、区域间紧密联系的一个有机体系。^[30]

二、重庆

2007年6月重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆被确立为“试验区”以来，城乡统筹取得了实质性进展。2011年重庆经济增长速度达到16.4%，高出全国7.2个百分点，排位跃升全国第一。回顾重庆城乡统筹发展实践，其经验体现于三大制度创新。^[31]

（一）把“开放”放在重要位置，建立新型的城乡统筹开放关系。重庆的成功在于瞄准城乡统筹与开放经济的三个结合点，实现城乡捆绑式开放。一是通过城乡产业开放，合理进行城乡产业布局，打造贯穿城市与农村的产业链，促进城乡之间共同受益、相互制衡的利益纽带形成。二是通过城乡贸易开放，打通城乡间的双向“贸易高速公路”，通过平等的市场交换使城市与农村之间建立了相互依赖关系。三是通过城乡资本开放，建立向农村倾斜的利益引导机制，着力促进城市工商资本和人力资本下乡，建立城乡一体化的要素市场。

（二）实施“大蛋糕与大比例”战略，建立新型的城乡分配关系。2007年以来重庆实施的“大蛋糕与大比例”战略是当前条件下促进城乡统筹的理性选择。重庆继续做大国民经济的“大蛋糕”，同时将经济发展的成果“大比例”地分配给区县、农村，大比例地用于民生，从而促进城乡协调发展。自2007年以来，重庆积极促进经济增长方式转变，积极推进工业产业结构调整，促进支柱产业集群化、链条化发展，近几年4000多亿元的工业投资项目逐步转化为产能，促使新的经济增长点不断涌现，充分利用中央赋予重庆的一系列定位和政策效应，充分发挥投资的集聚辐射能力，保持固定资产投资的高位水平。在众多有效的改革措施支撑下，重庆经济增长呈现高速发展。在财政收入总量大幅增长的同时，财政支出结构也作出重大调整，将财政支出更多用于区县、农村和民生领域。

（三）创新“四位一体”的城乡统筹制度框架，建立新型的城乡平等关系。重庆创新地票交易与土地流转模式，建立城乡全覆盖的养老保险制度，打破城乡分割与全面推进户籍制度改革，建立城乡统筹的教育与文化制度，建立“四位一体”的统筹制度框架，为全面促进城乡公平起了重要作用。^[32]

三、昆山和苏州

（一）建立“土地换保障”新机制。苏州和昆山认为统筹城乡工作必须坚持以人为本，要把让农民受益于城市化进程作为做好工作的基本出发点和基本工作思路。基于这一思路，他们重点推行了四大举措，一方面使统筹城乡进程中不可避免的涉农土地拆迁工作得以顺利进行，一方面以此为契机扩大了社会保险网，增强了社会保险的调节功能，同时加速农民向市民转变，推进城市化进程。一是拆一还一。即先规划好农民集中居住区，统一按规划建好安置住宅，按拆一还一的面积比，以成本价售给农民，而农民原住宅及宅基地全部交给政府，由政府统一清理后拍卖。二是失地不失业。昆山积极实施“三有工程”，即通过政府、企业和个人等多方面、多渠道的努力，让失地农民“人人有工作、个个有技能、家家有物业”。三是征地年薪制。昆山市从2001年开始，在过去征地安置补偿费一次性补偿金额每亩约2.16万元的基础上，重新制定了“三六九”年薪制补偿办法，让农民一直到老终身都受惠。四是土地换社保。昆山市按照“低门槛、广覆盖”原则，全面推行为全市农民办理基本养老保险的做法。^[33]

（二）激活集体建设用地。昆山大胆探索“土地复垦整理产业化，净增耕地指标商品化”的土地复垦整理新机制，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。复垦的土地转让权不全归集体所有，农民自己也可以“单干”。在昆山市，村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户或由农民成立的合作经济组织投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租。^[34]

（三）推进村庄整并与宅基地流转。苏州在撤并行政村基础上，以园区建设、城镇建设、强村发展等项目的实施，带动村庄整理和村庄拆并，建设了一大批农民集中居住区和中心村。为了加强对进城农民原宅基地及房屋的产权管理，苏州市政府规定：进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本村集体经济组织的农民；符合规划的也可将宅基地征为国有，由宅基地使用权人补办出让手续并按土地评估价的40%向政府补缴土地出让金后入市交易；鼓励集体经济组织兴建农民公寓住宅，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，可与自购的农民公寓住宅用地等价置换。^[35]

四、晋江

（一）坚持全市一城，推进城乡一体规划建设。按照“全市一城”总体思路和中等城市建设标准，晋江市着力把649平方公里土地和121公里海岸线作为一个城市整体来统筹城乡规划建设，在城乡功能布局、产业分工、基础设施、生态环境等方面强调一起规划、一起设计、一起建设，初步形成覆盖全市、互为衔接的市域城镇规划和基础设施体系，基本建成城乡一体的交通、通讯、信息、能源网络和垃圾焚烧发电处理系统，有效推进了“百村示范、村村整治”和“家园清洁行动”等农村环境工程建设。^[36]

（二）坚持城建提速，推进城市转型升级。针对长期以来城市化滞后于工业化的不利局面，晋江市提出“产业提升、城建提速”的发展战略，强调按照“现代产业基地、滨海园林城市”的发展定位，集中优势做大做强中心城区，统筹兼顾推进小城镇建设，加快全市转型升级，形成与经济结构调整相匹配的城市功能。高强度推进中心城区物流、商务、行政、文体、居住等六大核心区块建设，积极发展城市产业和现代经济。在晋江迄今为止最大规模的梅岭组团改建工作中，涉及拆迁面积达到198万平方米和5800多户人家、2万多人口，但整个拆迁工作仅用55天就完成了99.4%的房屋拆迁签约率，成功探索出一条和谐拆迁、高效拆迁的新途径。^[37]

（三）坚持统筹协调，推进城乡社会事业一体化发展。晋江进一步把统筹城乡发展的重点由经济层面拓展到社会层面，按照城乡一体化发展格局，把城市的基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡协调发展。加大公共资源对农村的配置，明确提出“财政支持要向困难群众倾斜，向基层薄弱环节倾斜，向农村社会事业倾斜”的公共财政导向，促进城乡居民享有更加平等的公共服务、发展机会和社会保障。首创“法定奖励、奖励扶助、节育奖励、贡献奖励、特别奖扶”相结合的农村计生家庭奖励制度，建立了农村人口和计生利益导向机制，有效破解农村基层计生工作难题。大力推进基层民主政治和精神文明建设，荣获了“全国村民自治模范市”和“全国文明村镇建设先进市”称号，先后被民政部确定为“农村社区建设实验市”和“社会工作人才队伍建设综合试点”，被中央政法委、中央综治委列为全省唯一的“全国社会管理创新综合试点城市”。

（四）坚持工业带动，推进建立以工促农长效机制。积极引导社会资本投向农村，合理盘活农村资源、资产，提高农村的自我积累、自我发展能力。充分发挥本地民营经济发达的优势，发起“百企联百村、共建新农村”活动，发动工商企业界积极参与新农村建设，探索建立以工促农、工农互惠新途径。鼓励龙头企业与村民自治组织结成共建关系，采取公益捐助、产业带动、合作共建、劳务协作、智力支持等各种方式，多渠道参与支持新农村建设。支持有实力的民营企业与农村经济联合社共同组建新农村建设公司，以股份制方式，打造农村集体、企业和村民之间的利益共同体，共同进行旧村改造和土地整理，共同拓展发展空间，构建工农双赢的新型合作关系。(www.daowen.com)

五、上海

上海将城乡作为一个整体，为城市和乡村的协同发展做出统一的规划，进而在实行过程中实现统筹城乡发展的目的。该模式以上海城乡为整体，在对中心城区和郊区的功能明确定位以后，把农村经济发展和社会发展纳入建设上海国际化大都市中，合理调整城乡产业结构，将经济发展、工业发展和基础设施建设重点从中心城区向郊区转移，同时，打破城乡封闭型体制，使生产要素合理流动：（1）大规模地推进郊区基础设施建设，为城乡一体化创造了现代化的硬件基础设施条件；（2）完善城乡统筹的就业服务体系，加快公共就业服务体系建设；（3）完善社会保障体系，加快建立失地农民养老保障等；（4）改革户籍制度，保障农民自由进城和迁徙的权利；（5）改革完善土地制度，切实保障农民的现实利益和长远利益；（6）探索改革农村集体资产管理制度，使农村管理与城市化、法治化接轨。^[38]

六、北京

“工农协作、城乡结合”是发挥北京大城市对郊区的辐射力，以城市工业支援农村为起点，以乡镇企业发展为脉络，带动郊区社会的政治、经济、文化及城镇建设发展。“工农协作”是指城乡工业开发多层次、多渠道的横向经济联合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步形成经济协作网络。由城市工业提供设备、资金、技术、管理人员等，由县、乡、村提供厂房和劳动力，联营双方实行利润分成、按股分红，共同承担市场风险。北京在城乡统筹过程着重解决两个问题:一是通过推进郊区工业化和农业产业化，解决郊区经济发展不适应城市对郊区经济功能定位的问题；二是通过推进农村城市化和农民市民化，通过市区经济发展的多元化与市区规模的扩大，为农村人口提供更多的就业机会，解决郊区社会事业发展与经济发展相比更加滞后的问题。^[39]

七、天津

天津的特点是以宅基地换房：就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制度不变、可耕种土地不减、农民自愿的原则，高水平规划，设计和建设有特色，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以其宅基地按照规定的置换标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。主要成功经验有：（1）承包责任制不变，通过基地复耕可实现耕地的占补平衡。（2）尊重农民意愿，坚持以人为本，广泛征求群众意见。（3）布局体现城乡结合特色、产业特色，建设具有自身特点的运输物流服务园区，管理特色管干分离，建立华明镇街道办事处，负责全镇行政管理。（4）增加就业岗位，依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，增加了就业机会。（5）增加农民收入，房产价值增加，通过“四金”提高收入，使农民共享城市生活方式，农民变为市民，改善了生活软硬条件；逐步缩小城乡差别，推进了农村城市化进程，最终实现城乡统筹发展。（6）规划实施由市政府、市政府国土管理部门、区（县）政府、村民、村民委员会、镇政府、小城镇投融资机构各司其职共同完成，突破了制约小城镇建设“土地”和“资金”的瓶颈。^[40]

八、中国各地城乡一体化发展对解决“三农”问题的启示

通过了解以上我国典型地区的做法和经验可以发现，在推进城乡一体化发展过程中，地方政府的科学规划、公共服务的延伸、相关制度的创新等起了非常重要的作用。具体有：

（一）进行科学系统的城乡规划

科学系统的规划是政府顺利推进城乡统筹发展的基本保证，有利于发挥各个地区的比较优势，有利于各个区域之间实现优势互补、合理配置资源。成都和重庆，在探索建成城乡规划体系、实现城乡一体化规划方面，都走在了全国前列。2007年，重庆制定了获得国务院通过的我国第一部城乡总体规划《重庆市城乡总体规划》，这一规划确立了全市经济、社会、环境、资源各方面发展的空间总体框架，确定了市域的空间架构与功能布局，统筹了城乡空间布局，打破了部门分割和城乡分割，将对重庆的城乡统筹发展起到积极的推进作用。

（二）建立和完善社会保障体系

城乡居民在社会保障方面的差异是我国城乡差异最重要的环节，因此建立和完善社会保障制度是推进城乡统筹发展的核心。2003年以来，成都市政府积极推动社会保障制度向农村延伸拓展，有效解决征地农转非人员、农民工和农民的养老保险和医疗保险，构建了覆盖城乡居民的社会保障体系。2006年，全市基本实现社会保障制度的城乡全覆盖，其中养老保险制度覆盖了包括农民在内的城乡所有劳动者，目前参保人数达300多万人，农民的基本养老保险正在全面试点；医疗制度覆盖了城乡所有劳动者以及全体城乡居民，目前参保人数达1000万人，城镇居民的医疗保险已经全面开展。^[41]

（三）统筹城乡就业，促进农村劳动力向城镇转移

一是实施城乡统一的就业政策。各地区根据本地城乡发展的要求，把促进城乡统筹就业和转移农村富余劳动力纳入经济社会发展规划；打破城乡就业二元结构，取消地域、身份、户籍等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策。二是建立城乡统一的就业、失业统计登记制度，制定农村劳动力的就业、失业标准。三是建立城乡统一的劳动力市场，制定统一的劳动力市场规则。四是健全和完善城乡劳动和社会保障制度，实行城乡统一的劳动用工管理制度。五是加大城乡劳动者的职业技能培训力度。重点提高农村富余劳动力转移就业的文化和技能素质，增强市场就业竞争能力。六是建立健全基层劳动保障机构。

（四）加快城市基础设施向农村延伸

为改变农村环境“脏、乱、差”，农村基础设施配套差的状况，应以规划布点村为核心，按照拆迁改造、整改结合、环境治理等不同类型，全面开展村落建设整治。对农村进行城市化或拆村并点，实行村落内部功能分离，推进布局优化、路面硬化、路灯亮化、村庄绿化、环境美化。加强农村基础设施沟通联网，建设覆盖城乡的“路网”“公交网”“电网”“水网”“信息网”，推进道路、供水、电讯等基础设施向农村延伸，全面开展流域治理。^[42]

（五）推动制度创新，建立和完善城乡一体化的制度体系

推动制度创新是实现城乡统筹发展的前提和基础，是实现城乡一体化的重要手段。目前，我国仍存在许多制约城乡一体化的体制障碍。例如，城乡户籍制度的变革和一体化是城乡一体化过程中比较棘手的问题。一方面，在总体的制度环境下，户籍制度仍然发挥着重要作用，另一方面，城乡一体化的实际需求也需要城乡户籍制度并轨，同时，城乡户籍制度并轨也给农村集体处置带来新的难题。因此，应放宽户籍制度，鼓励农民进城落户、居住和生活，使得城乡居民享有同等的条件和待遇。在行政管理体制方面，应进行城乡行政区划调整，促进城镇合理集聚和城乡协调发展。此外，在构建城乡一体化的土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度等方面也都应进行改革和创新。