按照美国经济学家、诺奖得主刘易斯的观点，发展中国家在经济发展时存在一个普遍现象，即国民经济中包括“现代的”与“传统的”两个部门。现代工业部门依靠自身的利润和资本积累，从传统农业部门获得劳动剩余并得到发展；城市现代工业发展起来以后，在市场机制调节下，通过对传统农业部门的影响和支持，促使传统农业部门向现代农业部门转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。

一、发展中国家城乡一体化发展的经验

20世纪60年代以来，很多发展中国家开始注意城乡协调发展，对城乡关系进行再探索，走统筹城乡发展的道路。特别是韩国、巴西、印度、非洲等国家和地区在促进城乡协调发展方面进行了积极的实践和探索，积累了丰富的经验。这些国家开始摒弃先前那种“先集中在城市发展工业,再回到农村,支持农业发展”的路子，开始注重城乡统筹发展。^[15]

（一）改善农业生产软硬环境，增加农业投入

一是出台切实可行的农业发展计划。韩国的前四个五年经济发展计划都包括了农业发展目标，为了扭转工农业发展失调和城乡差距过大，还从1970年开始发起了“新村运动”。1976年印度首次提出农村综合发展概念，到1978年以后，综合性的农村发展项目（IRDP）覆盖了全国2300个居民区，从1980年起更是扩展到全国所有居民区。巴西政府于1970年和1972年动用了拟用于北部和东北部工业发展税收鼓励资金的一半，用于“PROTERRA”计划（即东北部农业发展计划）和“PIN”（即国家一体化规划）。^[16]二是改善农业基础设施。韩国的“新村运动”着力农村基础设施建设，主要包括农业生产基础设施建设、农村公共基础设施建设和农户生活基础设施建设三个方面。赞比亚积极为农民发展生产提供优惠条件，对农业机器和设备加速折旧，为农业地区的灌溉和电气化提供方便。三是提供农业贷款和补贴。坦桑尼亚1981—1985年的五年计划拨款50亿先令（约合9.04亿人民币，1981年汇率：1人民币＝5.53坦桑尼亚先令），用于发展农业，并提高15种农产品的收购价格。赞比亚在1980—1990年，投资5亿美元，实行粮食生产计划，对种植可可、茶叶和柑橘的农民实行发展补贴，农业收入税减免15%。刚果、马里、马达加斯加等国也增加了农业投资和贷款。刚果向农村发放长期无息贷款，给种植咖啡和可可的农民发补贴，免费向农民提供种子、农具和农药，在水利和林业方面进行大量投资。四是搞好农业服务。政府采取多种措施为农业发展保驾护航，提供农业信息化服务、农业机械推广及维修服务、农业科技推广服务、农业保险等。巴西1999年建立全国加强农村家庭农业计划，鼓励农民建立合作社，政府负责提供所需的贷款、科技、农机和化肥、农药等。墨西哥政府分别于1961、1981年颁布《农业保险法》和《农业保险和农民生命保险法》，保险范围除种植业和畜牧业外，还包括农业生产设备的保险和农民人身保险。^[17]

（二）进行土地改革

一是激进式的征收政策。墨西哥的做法是把大土地所有转变为小农场所有，征收大庄园的超额土地分给农民。几内亚、马里、坦桑尼亚等国对原白人殖民者占有的土地国有化，推行建立农业生产合作社计划。^[18]二是温和式的赎买措施。具体赎买措施又有两种模式，一种是政府向农民提供信贷用于购买农村地产，例如巴西；另一种是政府出面购买原土地所有者的土地，再无偿分给农民或由农民有偿购买。菲律宾是先征收土地分配给无地或少地农民，然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费，银行再付给原土地所有者。^[19]

（三）乡村工业化

一是建立农村工业区。韩国在“新村运动”中大力发展农村非农产业，主要包括推行“新村工厂”计划和“农村工业园区”计划，其特征主要有三个:一是建立工业加工区；二是发展产业集群，采取培育大企业集团战略；三是发展出口型企业。泰国政府在第四个五年计划期间（1977—1981）开始着重发展小规模劳动密集型农村工业。二是发展农产品加工业。泰国乡村工业化一个鲜明的特色就是其结合农业发展大力发展农产品加工业。首先，国家为农产品加工业提供税收优惠和软贷款，消除跨国活动中的障碍，鼓励农民种植在国际市场上有比较优势和竞争力的农作物。其次，建立政府和私人合作中心，促进泰国私人部门在一些农业产出富裕的国家以联合企业的方式进行投资，为泰国的农产品加工服务。再次，重视区域间均衡发展，通过专门为农产区提供原料的办法促进农产品加工业发展。三是促进农村产业结构调整。韩国通过实行“农户副业计划”“农业与渔业结构调整计划”等大力调整农村产业结构。该计划主要内容有:建立农业开发区，并规定开发区中的农场规模至少在3公顷以上，青年农民可扩大到20公顷；实现农业机械化和自动化；多样化种植农作物。泰国在乡村工业化的过程中鼓励私人部门将一些没有比较优势的农作物（如大豆、玉米、大蒜等）的生产基地，转移到中国、缅甸和老挝等国家，本国则大力发展具有相对比较优势的农产品。四是大力发展出口型农业。泰国通过加速农产品加工业的技术升级以扩大出口，具体做法：一是促进新产品的研究和开发，使产品多样化，重点集中在一些供给过剩的农产品上，同时加快有市场潜力的某些原料的研究和开发。二是加快保健性功能食品和药用植物的加工。三是鼓励外商投资以资源为基础的农产品加工业，加快农产品加工业和以本国农产品原料为基础的制造业部门的技术升级。巴西采取了“出口走廊”计划，以减少国内运输成本，增强产品在国际市场上的竞争力。^[20]

（四）优化城市布局

一是扩散化布局。通过大城市、中心城市的扩散带动周边农村地区发展，使经济增长由中心城市向外围扩展。二是建设新城市。以边远资源开发地区为新城建设点，形成新的增长极。1967年巴西政府在贫困落后的亚马逊地区的玛瑙斯1万平方公里的地区建立了一个经济发展极，实行进出口自由贸易政策，并以优惠的税收政策吸引国内外企业投资建厂。在这一发展极的带动下，亚马逊地区先后形成了许多规模不等的新城市。除此之外，巴西还将首都从里约热内卢迁往巴西利亚，在迁都后的3—5年时间，巴西中西部地区的经济，特别是农业经济得到了长足发展。三是发展小城镇。1974年,印尼推出“小城镇建设计划”得到国际社会的一致好评。自20世纪80年代以来，印尼政府开始规划以各大城市及省城为中心，扶持周围卫星中小城镇及乡村发展。1984年印尼中央政府和地方政府投入大量资金，建立了基础设施综合规划工程，统一规划全国各岛城镇的基础设施建设，使印尼全国主要城市和村镇都路路相通，加快了小城镇发展进程。^[21]

（五）加强农村公共服务建设

一是改善农民生活环境。韩国对农民建新房给予贷款，政府还鼓励和扶持农民植树、种花、种草，进行生态建设，美化生活环境。印度实施了英迪拉·赫瓦伊计划和百万口井计划，在1985—1986年度到1991—1992年度共为困难群体修建107.4万套住房，在1988—1989年度到1991—1992年度期间共打水井36.7万口。二是发展农村社会事业。韩国通过兴建村民会馆，为村民集中讨论提供场所，大力发展农村基础教育和医疗卫生事业，比如推行强制性医疗保险。巴西政府在移民新村里设立小学、卫生所、教堂、银行办事处、邮局、商店以及农业部的办事处。三是扩大农民就业机会。韩国还通过实行“自助劳动计划”“新村劳动收入计划”等增加生活困难群体的就业机会，通常是短期的劳动密集型和简单的公共工程，如清扫街道、清除污染等。印度早在20世纪80年代末以前就为创造就业机会制定了名目繁多的就业机会保障政策。四是重视人力资本投资。农村要发展，人才是关键。韩国在1972年成立研修院，负责培训“新村运动”的骨干。培训面广，内容涉及产品开发、意识更新、经营革新、文化教养等内容。^[22]

二、发展中国家城乡一体化发展中的教训

第二次世界大战以后，许多发展中国家采用了优先发展工业的战略。对工业实行保护政策，给工业以大量补贴，提高农业所需工业品投入的价格，压低粮食和农业原料价格，希望通过工业的发展带动农业和整个经济发展。结果事与愿违，在这种“以农养工”策略下，发展中国家的农业产值在GDP中所占比重迅速下降，而农业劳动力在全部就业量中却缓慢下降，两者间出现极不对称现象。二元结构没有消除，城乡之间、工农业之间的发展差距反而扩大了。农业发展的停滞导致普遍贫困，大量失业，收入分配不均，经济增长停滞等一系列社会和经济问题。大量资金投放在城市，传统农业得不到改造，城乡工资的差别，使贫困的农村人口大量向城市迁移，不仅加剧了城市的失业，而且还影响了农业发展，使城乡双重失业并存，带来城乡之间的“相互毒化”。以巴西为例，巴西国内收入差距非常大，20世纪七八十年代，巴西的基尼系数分别为0.60和0.57。目前占全国10%的最穷者占国民收入的1%，而10%的最富者占国民收入的46.7%。^[23]巴西未能实现统筹城乡发展，主要原因有：

（一）工业化和城市化没有协调发展，未能实现城乡统筹就业(www.daowen.com)

1950—1980年的30年间，巴西的城市化水平从36.2%上升到67.6%，而同样的城市化水平增幅，发达国家大约用了50年才实现，巴西出现了过渡城市化现象。期间，发达国家的人均国民生产总值增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。由于工业化速度低于城市化速度，造成大量农村剩余劳动力涌进城后找不到工作，从而形成了一种将农村剩余劳动力转变为城市剩余劳动力的空间转移形式。1998年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。

（二）土地过于集中，影响社会稳定

巴西在现代化进程中忽视了土地改革，土地过于集中，造成了社会不公和经济发展失衡的双重危机。^[24]2003年巴西土地占有面积低于10hm2的农户占全部农户的31.6%，仅占全部土地的1.8%，而面积超过2000hm2的农户只占农户总数的0.8%，占全部土地的比例高达31.6%。近年来，无地农民组织的抗议活动频繁，有时甚至有过激行为，严重影响了巴西社会治安。^[25]

（三）低收入人群的权益被忽视

巴西城市化的特点是大城市化，农村人口集中进入大都市，现在巴西超过50%的人口居住在10万以上人口的城市中。巴西城乡统筹中的突出问题是在城市中形成了大量贫民窟，这些贫民游离于社区和正常社会管理之外，影响社会安定。80%贫民的人均收入在最低工资标准以下，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村。城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求，贫民窟里的居民生活惨淡。^[26]

三、发展中国家城乡发展经验教训对我国解决“三农”问题的启示

尽管发展中国家的城乡一体化发展不如发达国家完善，但他们在城乡发展的计划性、政府的大力推进、发展农合组织等方面的成熟而有效的做法还是可以为我们提供借鉴。

（一）统筹城乡发展的长期性和阶段性

发展中国家的经验说明，城乡经济一体化和城乡差别的消失决非一蹴而就，是一项长期性的系统工程。统筹城乡发展不是超越阶段，盲目奢求城乡同样发展。短期内完全消除城乡差距，实行完全相同的城乡政策既不现实也无法完成。我们要缩小的城乡差距是那种过大的、不合理的差距。按照执行的难易程度我们不妨按照先易后难的做法:先实行城乡经济统筹，再城乡社会统筹，最后是城乡政治统筹的办法协调城乡发展。拿农业劳动力转移为例，如果把农业劳动力份额由75%下降到10%，视为一国基本完成农业劳动力转移的话，则英国大约用了三个世纪的时间，美国大约用了一个世纪的时间，即使转移速度最快的日本，也用了近一个世纪的时间。

（二）城乡统筹需要政府强力介入

政策对农业的扶持和保护对于农业发展至关重要，发达国家和发展中国家都竭尽全力从立法、政策(包括财政、金融、外贸)、科技教育等方面，为农业发展保驾护航。农业政策目标的实现要有相应的政策措施相配，现阶段的收入支持政策可考虑以间接支持方式，即通过农业基础设施建设、加强农业科研和推广、对农产品环境项目进行补贴等措施，来提高农业的生产能力和竞争能力。要用立法手段规定财政支农资金占财政总支出的比重，扩大银行的农业贷款份额，对中长期农业贷款实行较低的贷款利率和较长的还款期限。政策的制定还要重视农业技术进步，用先进技术改造农业，推动农业发展，只有这样农村经济才能大规模发展，城乡才能形成良性互动。为适应农业科技发展的要求，要加强农业教育，开展农民教育培训，使亿万农民整体素质提高。充实学校教育与社会教育中有关农业的内容，为城市居民提供更多体验农业的机会，使其加深对农业的理解和支持。

（三）大力发展农民合作组织

农民合作组织在农业发展中起着不可替代的作用。这些组织不仅减少了中间商对农民的侵害，而且增强了农户抵御市场风险和意外自然灾害的能力。在当前农业日趋市场化的形势下，存在着如何把一家一户的农民组织起来，面对国内、国际市场，提高农民在生产流通领域的增值利润问题。把农民与市场通过发展龙头企业和订单农业联结起来，培养一批在农民中有威望和信誉的农业经纪人，带领农民开拓市场。让订单农业和农业龙头企业形成良性互动，解决农民种地卖难的后顾之忧，稳定生产，而且引导农民种植结构优化、品种优化，积极地发挥市场对生产的指导协调作用。促使农产品加工经销龙头企业转变观念，主动面向农村，建立自己的优质产品原料基地，推动农业产业化基地向规模化、规范化、社会化大生产发展。

（四）壮大统筹切入点——县域经济

借鉴发达国家“逆城市化”和发展中国家“过度城市化”的经验教训，大力发展城乡统筹的切入点——县域经济。近些年来，在发达国家，由于小城镇的兴起和城市郊区的发展，吸引了大量城市人口向城郊的迁移或回流，形成了城乡经济一体化过程的“逆城市化”趋势。其主要特征是人口由城市向郊区和小城镇迁移。在发展中国家却存在“过度城市化”现象，即工业化进程明显低于城市化进程。如1980年巴西城市居民占52%，同期制造业就业人数只占20%。在我国，县域经济处于城尾乡头的位置，县域经济应该成为统筹城乡协调发展的重要载体。县域经济与农民负担息息相关，当县财政困难时，农民负担往往居高不下，不利于农业发展。我国中、东、西部经济发展不平衡，主要体现在这些地区的县域经济发展的不平衡上。解决“三农”问题，要以县域经济为突破口，在县域发展农村工业，在县域推进城镇化，在县域推进农业产业化，发展现代农业。我们要把不断壮大县域经济作为转移农村剩余劳动力的重要途径，作为城乡平衡协调发展的切入点。^[27]