发达国家从20世纪初期或中期开始，逐步走上工业反哺农业，城乡协调发展的道路。到20世纪七八十年代，基本上实现了城乡融合，积累了许多可供我们借鉴的有益经验。

一、发达国家城乡一体化发展的经验

美国、日本、韩国、法国、德国等国家在过去100多年来城市化程度不断提高，农业的完全机械化，连接城乡的公路铁路交通设施的大规模投资建设，使这些国家以前存在的城乡二元结构逐渐模糊和消失，逐步实现了城市与乡村在生产和生活上的一体化。^[1]其中有很多可供借鉴的经验。

（一）美国

美国在世界上最先完成了从低效率、粗放型经营的19世纪传统农业向20世纪下半期高度机械化、自动化的现代农业过渡，农业机械化和规模化形成了城乡经济一体化。^[2]

美国农业发展的直接推动力是农业机械化程度的提高。由于农业中劳力不足，劳动力价格提高，促使农民采用机器进行农业生产，而农业机械的广泛发展，又会极大地扩大农场规模，置换出大批劳动力。

竞争使美国农业成为资本密集型产业。美国农场平均规模的扩大，生产集约化水平的不断提高，以及大批家庭农场在竞争中破产，从两方面减少了农业中劳动力的数量，构成了美国农业劳动力转移的主要方式。随着工业化水平的提高和产业结构的变化，非农业部门对转移劳动力的要求也是不断提高的。

美国的农业成为“农业综合企业”，这反映了现代美国农业企业规模大的特点。它包括农业合作社、农村银行、农产品运输公司、商品经销商、农业设备制造公司、食品加工工业、连锁食品杂货店和许多其他企业。

农村电气化推动“二元经济转型”。当时美国政府根据农村供电特点，通过采取政府保护、政策扶持等方式，有力地促进了农村电气化事业发展，农业的改良和农村的现代化都需要建立在广泛使用电力的基础上。可以说，没有农村的电气化，就没有美国农业的现代化，也难以消除城乡生产技术水平的差别，从而也难以这么快地实现城乡“二元经济转型”。^[3]

（二）日本

日本是以土地分散在小私有者手里的家庭经济为基础的农业经营模式，其农业经济在20世纪50年代以后发展较快，经过战后二三十年对农业科技推广和农村生产条件的改进，农村居民的收入水平逐渐赶上甚至超过了城市居民人均水平。农村一、二、三产业配合，农工商紧密联系，城乡经济一体化程度很高，国民经济从二元结构趋向一元化。^[4]

日本政府注重用法律手段促进城乡经济协调发展。日本制定了大量法律促进农村发展，如在扶持山区农村及人口过疏地区经济健康发展方面的法律包括《过疏地区活跃特别措施法》《半岛振兴法》《山区振兴法》《大雪地区对策特别措施法》及《离岛振兴法》。确保劳动力充分就业及向农村地区引进工商产业的法律主要包括《向农村地区引人工业促进法》《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等。

日本在实施城市工业化战略的同时，注意实现城乡经济一体化。日本选择高度城市集中工业化战略，但它不是孤立地发展大城市，置农村于不顾，而是十分注意城乡经济的协调发展。例如，日本城市和农村的地域不再作为稳定的区域而分割，而是作为一个大的整体受中央政府和地方政府统一管理，日本各个城市的城市建设规划就包括城乡两大主体的统筹统建。又如，城市功能的设置不再限定于城市内，而是把周围农村产业也包括在内，呈放射性状态。城市里的商业和娱乐业的设置空间和建设规模是严格按照辐射圈的大小合理建设的。这样，日本城市与农村的界限逐渐趋向淡化和模糊，为城乡经济和社会生活的一体化奠定了基础，从而带动农村产业与城市产业的融合，逐步消除城乡“二元经济”分割的格局。

（三）韩国

韩国是新型工业化国家，从20世纪70年代到90年代，韩国也实现了农业现代化和农村工业化，城市与乡村居民收入和生活水平差距不断缩小，可以说已成功实现了“二元经济转型”，城乡经济和社会生活实现了一体化。它是发展中国家逐渐进入工业发达国家行列的一个典范，也是可供亚非拉国家建设全面小康社会学习和借鉴的样板。^[5]

韩国的“新村运动”之所以取得了较大成效，主要有以下三方面原因：一是韩国农村改造运动中确定的工程项目都是切实可行的小项目，比如修路、修井、盖房、修塘、拉电网之类具体的、与农民生活息息相关的、非常现实的项目。因此比较容易调动农民的积极性。另外，指导运动有一个专家委员会，这些项目都是由专家们经过周密研究后设计出来的。而各村则由农民选举产生“村庄发展委员会”，负责具体实施政府指定的工程项目。二是韩国农村现代化举措是在小农制背景下搞的。运动虽然声势浩大，却没有触及农民的产权和经营自主权。运动项目多是在农闲时开展，便于吸收大量农村劳动力，减少农村的季节性失业。三是韩国70年代以来的农村改造和建设是在比较充分的工业基础上进行的，有充分的物质保障。政府给予农村大量的津贴、贷款，实际上是将财富向农村分配。

韩国发动的“新村运动”，实际上是自上而下地“号召和动员群众”。这是由当时政权的集权和铁腕本质决定的，也是由韩国社会一切由政府主导的传统决定的。在“新村运动”中，政府不但是财政支持者，更是引导者。中央有新村运动协商会。之后，“新村运动”从政府主导的“下乡式运动”转变为民间自发的、更注重内涵的活动，政府致力于建立完善民间组织。培训和信息宣传工作改由民间组织来承担，政府只是通过制定规划、协调、服务，以及提供财政支持手段，进一步加大调整农业结构的力度，不断开拓农村多种经营，发展农村金融业、流通业，以进一步提高农民收入，实现城乡产业的融合和城乡经济的一体化。^[6]

（四）法国

法国在推进城乡一体化的过程中，采取的主要措施有三个：

一是建立新城以缓解大城市的压力。在巴黎南北两侧建立了5个新城，构成了东南一西北平行发展的走廊，既疏散了巴黎大区的人口，又打破了传统的环形集中发展的模式。里昂、里尔、马赛等大城市受巴黎经验启发，纷纷在各自城市周围开展了颇具声势的新城建设。德方斯新区的建设被誉为“20世纪城市建设史上最令人振奋的城市中心开发”^[7]。

二是加强农村基础设施建设和社会事业建设。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、农村用水用电、地区的大型整顿等。在法国北部和东部没有土地公司的地区,由市政府出面,在各市之间组成联合公司来进行土壤改良工作,并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。此外,面向农业的专业金融机构,以较低利率向农民提供大量的优惠贷款,利息差由财政补贴。法国的农业合作社在欧洲是比较有名的。合作社是法国农业社会化服务的主体。集体与合作社组织，包括农业供销合作社和服务合作社及其联社、农业工会、专业产品联合会、企业跨行业协会等。^[8](www.daowen.com)

三是逐步完善城乡统一的社会保障体系。法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。1840年，在法国Isere省一个叫Mions的地方，几家农民自发成立农业互助保险社(caisse mutuelle locale)，并建立相应的保险基金，以应对火灾风险。根据互助保险社的规定，当成员遭受火灾损失时，保险社给予一定的补偿。这种做法在法国农民中产生了极强的示范效应，互助保险社在全国各地迅速推广开来，而且逐渐得到了政府的认可和支持。随着互助保险社的发展，其提供的险种不断增多，保险的覆盖范围也逐渐扩大到农业生产的各个环节、各个领域。^[9]

（五）德国

德国城乡一体化发展的主要做法有：

一是逐步完善城乡统一的社会保障体系。德国是世界上最早建立社会保障法律制度的国家，在农村社会保障方面也是历史悠久。从1886年德国农村社会保障制度开始建立至今，已有一百二十余年的历史，其间颁布了大量的法律、法规，使得德国农村社会保障法律制度形成了完整的利益平衡体系。在德国，农村社会保障立法项目全面、覆盖面广，社会保障立法对于每一个社会保障项目的形成和实施都起着决定性作用，力求做到有法可依、有章可循。

二是重视职业教育。德国“双元制”模式，是在上世纪20年代至50年代后期逐步形成的，是一种青少年既在企业里接受职业技能培训，又有部分时间在职业学校里接受专业理论和普通文化知识的教育形式，它将企业与学校、理论知识和实践技能教育紧密结合起来，是一种主要以专业技术工人为培养目标的职业教育制度。这种模式，目前已在德国职业技术教育领域内占有主导地位，并在德国政府、各州政府、企业以及社会各界的大力支持和扶植下日趋完善、合理和有效。^[10]

二、发达国家城乡一体化发展对我国解决“三农”问题的启示

发达国家在城乡发展过程中的很多做法，例如政府引导、增加投入、重视农民的利益、发展相关社会组织等都是我们应该大力借鉴的。具体有：

（一）转变政府职能

政府职能的转变对推动和保障城乡一体化发展有着十分重要的影响。政府要做一个推动和保障城乡一体化发展的好“守夜人”，即一要转换职能，正确处理好管理与服务的关系，牢固树立服务也是管理的理念，建设统筹城乡发展的服务型政府；二要履行好政府应负的责任，对属于政府职能管辖范围内的城乡一体化发展问题，政府要“到位”而绝不能“缺位”。对不属于政府管辖范围内的城乡一体化发展问题，绝不能“越位”。

（二）增加对农村的财政投入

发达国家在推进城乡融合的过程中，增加对农村的财政投入，利用多种途径提高农民收入水平，以促进农村持续发展。从20世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势；法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设；日本早在1930年就建立了补助金农政。此外，为了提高农村收入，美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。日本实施“一村一品”活动，以期增加各村农产品的竞争力。只有增加对农村的财政投入，提高农民收入，才能缩小城乡之间的差距，提高农村的持续发展能力。^[11]

（三）保护农民的土地权益

在城乡统筹过程中，必须完善征地补偿机制，保护农民的土地权益。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，确立多元化的土地产权制度，保护土地转入方和转出方的利益，使转入方有一个长期稳定的收入预期；完善占补平衡制度，要求“一补一占”“先补后占”；健全土地承包经营权流转市场，提高市场透明度和促进公平交易，实现土地征收的一级市场和土地流转的二级市场的有效衔接；在规划的相同区域内，征地采取统一标准补偿给农民，实行“同地同价同收益”，维护农民在征地过程中的知情权、参与权、监督权和申诉权。

（四）建立城乡一体的社会保障体系

应该根据国民经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准；将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设；完善社会保险资金管理制度和社会保险关系异地转移接续工作；社会保险应当随着经济的发展提高统筹层次，尽快做到全国统筹。^[12]

（五）发展各级各类职业教育

一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校，尤其要办好职业高中；鼓励大型龙头企业开门办学，利用社会各种资源，广开职业技术教育办学门路，最终形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导。不仅在城市，更重要的是要在农村开办就业辅导站，向各类劳动力提供就业前的辅导和就业信息，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，坚决杜绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。^[13]

（六）推动多元化的社会组织发育

在城乡统筹过程中，需要发挥非政府组织、社区等在提供服务方面的作用。丰富农民的文化生活，提高农民的人文素养。通过组织一些社区活动，调动农民参加的积极性，逐渐与城市居民融合；鼓励各个志愿者队伍走进农村，深入农民，为农民带去文艺汇演，为农民普及科技知识。^[14]