改革开放30多年来，我国先后制定并颁布了十多个中央“一号”文件，大大解放和发展了农村生产力，促进了农业发展，增加了农民收入，改变了农村面貌。中央“一号”文件对农村的巨大变化进行了肯定和总结，并不失时机地引导中国农村发展到新的阶段，有力地推动了我国社会主义新农村建设。^[1]

一、起步：稳定完善农村家庭联产承包责任制，解决群众温饱问题

中国的改革是从农村开始并率先取得突破的，而农村改革最重要的举措是推行了家庭联产承包责任制。这项改革是由中国农民自己创造的，邓小平在1992年初南巡讲话中评价说：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。”^[2]

1978年12月，安徽省凤阳县小岗村农民自发地把村里的土地分配到各家各户，实行包产到户。1979年小岗村农业大丰收，收获的粮食超过以往年份的3倍。小岗村农民的这一举动得到了安徽省委的支持。时任安徽省委第一书记的万里当众对小岗村民说：“你们这样干，形势自然就会大好，我支持你们。”^[3]之后，尽管小岗村的这一做法遇到了阻力，但一方面由于这种做法本身的成功，农民得到实惠，并向国家交了公粮；另一方面也由于得到了中央主要领导邓小平、胡耀邦、陈云的支持，因此小岗村的做法迅速在全国农村推广。到1982年初，全国93%的生产队都实行了家庭联产承包责任制。^[4]邓小平1992年初南巡讲话中说，搞农村家庭联产承包，“开始的时候只有三分之一的省干起来，第二年超过三分之二，第三年才差不多全部跟上”^[5]。

实行家庭联产承包责任制后，农村长期被压抑和束缚的生产力很快得到释放，农村面貌在短短两年时间内有了明显变化，大部分地区基本上解决了长期存在的“温饱”问题。为稳定发展农村已经出现的良好局势，并消除部分干部和群众疑虑，中央在1982年、1983年连续制定下发了两个中央“一号”文件，其核心内容是通过总结农村改革几年来的农业生产实践，以中央文件形式稳定、完善家庭联产承包责任制。

1982年第一个中央“一号”文件的重大意义是进一步放宽了农村政策，肯定了家庭联产承包责任制在发展农村经济社会中的重要作用及其社会主义性质。^[6]文件指出：“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。”这种制度“有利于促进社会生产力的更快发展和社会主义制度优越性的充分发挥。它必将给农村经济建设和社会发展带来广阔的前景”。文件在充分肯定生产责任制的同时，进一步指出了其社会主义性质，“包产到户”“包干到户”以及其他形式的各种农业生产责任制“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集体经济”。^[7]这个文件让广大农民群众“吃了定心丸”^[8]。

1983年第二个中央“一号”文件重点解决了人民公社体制改革问题。农村的改革发展显示，现实的“某些上层建筑的改革赶不上经济基础变化的需要”，仍然限制和束缚着农村生产力的发展。“这种状况如果不改变，农民已经高涨起来的积极性就可能重新受到挫伤，已经活跃起来的农村经济就可能受到窒息。”^[9]为解决这一矛盾，1983年中央“一号”文件第一次提出了人民公社体制改革问题。文件指出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”即一方面稳定和完善农业生产责任制，巩固农村发展成果；另一方面改变政社合一体制，实行政社分设；并依照宪法规定建立农村基层政权组织。^[10]

二、发展：促进商品生产，繁荣农村经济

1984年中央“一号”文件重点解决的是促进农村商品生产发展问题。经过前几年的发展，农村发生了巨大变化。但流通领域与农村商品生产发展之间不相适应的状况越来越突出，^[11]这就需要“在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理流通渠道，发展商品生产”^[12]。文件规定从两个方面着手促进农村商品生产发展：一是加强社会服务，即“动员和组织各方面的力量，逐步建立起比较完备的商品生产服务体系，满足农民对技术、资金、供销、储藏、加工、运输和市场信息、经营辅导等方面的要求”^[13]。二是“进行农村商业体制的改革，进一步搞活农村经济”。具体说来主要包括三项内容：本着放开、放活、便捷的原则，继续调整农副产品购销政策，减少统派购的品种和数量；改善农副产品收购办法，引导农民有计划地进行生产；依靠国家、集体和个人的力量，采取多种办法集资，兴建商品流通所需的冷库、仓库、交通、通讯等基础设施。^[14]这些综合性的改革措施，促进了农村商品经济的活跃与发展。

经过几年的改革发展，农业生产发展，出现了农民粮食“卖难”“存难”“运难”的情况。粮价下跌，谷贱伤农，严重影响了农民生产积极性。这表明，农村建立生产责任制后，农村流通体制改革滞后，新中国成立以来长期实行的农产品统派购制度已不适应农村新的情况，其弊端日益表现出来，^[15]并“已经影响农村商品生产的发展和经济效益的提高”，必须对这一制度进行改革，“使农业生产适应市场的需求，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活”。因此，1985年第四个中央“一号”文件最重要的政策就是改革农产品统购派购制度，进一步放开农产品市场。即从1985年起，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务”；粮食、棉花改为合同定购，定购以外的粮食和棉花都可以自由上市；其他农副产品进入市场，自由交易，随行就市，按质论价。同时文件明确规定：“取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同；农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订销售合同。”^[16]这就进一步扩大了农民生产经营自主权，农民成为相对独立的生产经营者，调动了农民与农产品加工企业的积极性，促进了商品流通与发展。这是在建立农业生产责任制、农民已经成为相对独立商品生产经营者后，为发展农村商品经济，及时扩大市场调节，为在农村建立市场机制而作的大胆尝试。^[17]“广大农民为适应市场需求而生产的积极性日益提高，商品经济的横向联系有所发展，一向比较薄弱的林、牧、渔业和加工、服务业得到加强，农村正沿着综合经营、协调发展的道路前进。”^[18]

三、巩固：摆正农业的基础地位，推动农村经济持续稳定协调发展

经过前几年的调整改革与发展，农业生产取得了多方面显著成就。但同时，农业的进一步发展也面临着许多尖锐的问题，主要表现在：“农业现有的物质技术基础还十分脆弱，一部分地区农民种粮的兴趣有下降的迹象，在农村经济新旧体制交替过程中出现了许多不协调现象，城乡改革汇合后各方面利益关系的调节更为复杂。”因此，要想取得农村经济持续稳定协调发展，就必须解决上述一系列影响农业发展的问题。^[19]

1986年第五个中央“一号”文件解决的中心问题是进一步摆正农业在国民经济中的地位问题。文件通过分析我国的基本国情，认为“发展国民经济以农业为基础，不但反映经济规律，也反映着自然规律，必须坚定不移地把它作为一个长期的战略方针”^[20]。为巩固农业的基础地位，文件从保持工业与农业的均衡发展、鼓励农民种粮积极性、提高农民扩大资金积累能力三个方面作出了具体政策规定。尤其突出的是，为更好地促进农业发展，中央第一次明确提出了“以工补农”的农业发展思路，这是新中国成立以来农业发展思路的重大转变，为上世纪80年代后半期增强农业发展后劲的工作揭开了序幕，并为我国由传统农业生产向现代农业发展迈进提供了重要支撑和保证。为巩固农业在国民经济中的基础地位，文件从四个宏观层面提出了促进农业持续发展的强力措施：一是依靠科学，增加投入，保持农业稳定增长；二是深入进行以完善流通体制和合作体制为重点的农村经济改革，进一步调整产业结构，推进生产服务社会化，促进农村商品经济发展繁荣；三是采取灵活有效的措施，切实帮助贫困地区逐步改变面貌；四是坚强党对农村工作的领导，转变工作作风，为基层服务，为农民服务。^[21]

20世纪80年代中央制定颁布的五个“一号”文件，指导农村改革取得突破的实质性问题及其中心点就是1992年初邓小平在南方谈话中概括的：“搞农村家庭联产承包，废除人民公社制度。”^[22]也就是说，五个中央“一号”文件对农村工作的改革突破，归根到底是按照邓小平在1962年7月7日讲话中所期望的那样，解决“农业本身的问题”，“主要还得从生产关系上解决。这就是要调动农民的积极性”。也就是按照“发展农业生产”和“群众愿意”这一实践标准，“调整基层的生产关系，要承认多种多样的形式”。^[23]总的来看，五个中央“一号”文件的制定和颁布，促进了“三农”问题的有效解决，使得中国广大农村在20世纪80年代前半期发生了质的变化，并为以后农村的进一步改革发展奠定了良好基础。^[24]

四、加速：强化支农惠农政策，多渠道增加农民收入

农业和农村发展进入新世纪新阶段以来，中央加大了解决“三农”问题的力度，“实现了农业结构稳步调整，农村经济稳步发展，农村改革稳步推进，农民收入稳步增加，农村社会继续保持稳定”。但也存在诸多问题亟待解决。“突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。”这种情况如果不尽快加以解决和扭转，有可能产生多重影响。“不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”^[25]因此，增加农民收入具有重大的社会现实意义。

2004年中央“一号”文件核心问题就是制定了促进农民增收的若干政策。^[26]具体包括：集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入；继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；改善农民进城就业环境，增加外出务工收入；发挥市场机制作用，搞活农产品流通；加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件；深化农村改革，为农民增收减负提供体制保障；继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难；加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策落到实处。上述九项措施，确保了农民多渠道增加收入，对解决“三农”问题以及全面建设小康社会具有重大推进作用。^[27]尤其突出的是，2004年中央“一号”文件提出了“三项补贴”政策，即对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，这是贯彻落实十六大和十六届三中全会精神的重要举措，受到了广大农民的热烈拥护，粮食生产出现重要转机，农民增收幅度加大。2004年农村居民人均纯收入2936元，扣除价格因素，实际增长6.8%。^[28]

2005年中央“一号”文件重点解决的是提高农业综合生产能力问题。为实现这个目标，文件确定2005年农业和农村工作的总体要求是：“全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持‘多予少取放活’的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。”^[29]经过努力，农业综合生产能力得到加强，粮食稳定增产和农民持续增收，为经济平稳较快发展和社会稳定奠定了基础。2005年中央财政用于“三农”的支出达到2975亿元，比上年增加349亿元。粮食总产量在上年大幅度增长的基础上，又增产1454万吨，达到48401万吨。^[30]

五、跨越：建设社会主义新农村，全面建设小康社会

进入新世纪新阶段以来，经过改革开放20多年的发展和积累，“农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇”^[31]。党中央、国务院审时度势，高瞻远瞩，不失时机地提出建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。建设社会主义新农村是党中央、国务院统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是一项不但惠及亿万农民，而且关系国家长治久安的战略举措。为落实这一任务，2006年中央“一号”文件提出了推进新农村建设的八项重大举措，加大“三农”工作力度，稳步推进了社会主义新农村建设。2006年全年中央财政用于“三农”支出3397亿元，比上年增加422亿元。全年粮食产量达到49746万吨，实现了连续三年增产。由于在全国范围内取消了农业税和农业特产税，农民负担减轻，2006年农村居民人均纯收入3587元，比上年实际增长7.4%。^[32]

2006年社会主义新农村建设开局良好。“粮食继续增产，农民持续增收，农村综合改革稳步推进，农村公共事业明显加强，农村社会更加稳定。”但当前农村发展仍存在许多突出矛盾和问题，主要表现在：“农业基础设施依然薄弱，农民稳定增收依然困难，农村社会事业发展依然滞后，改变农村落后面貌、缩小城乡差距仍需付出艰苦努力。”为解决上述问题，扎实推进社会主义新农村建设，2007年中央“一号”文件将“发展现代农业”定为社会主义新农村建设的首要任务。文件提出了现代农业的概念，即“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力”^[33]。文件提出了发展现代农业的具体途径，即：加大对“三农”的投入力度，建立促进现代农业建设投入保障机制；加强农业基础建设，提高现代农业的设施装备水平；推进农业科技创新，强化建设现代农业的科技支撑；开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系；健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的物流产业；培养新型农民，造就建设现代农业的人才队伍；深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制。在2007年中央“一号”文件指引下，粮食生产实现连续4年增产，2007年全国粮食总产量达50150万吨，新世纪以来首次突破5亿吨大关。农民人均纯收入突破4140元，已是第四年增幅超过6%。^[34]

2008年中央“一号”文件全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。文件提出突出抓好农业基础设施建设的六项任务即抓好小型农田水利建设、大力发展节水灌溉、抓紧实施病险水库除险加固、加强耕地保护和土壤改良、加快推进农业机械化、继续加强生态建设。这些政策规定对于保持农业持续稳定发展，推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会具有重大作用。^[35]

2009年中央“一号”文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出,必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡,坚决防止农民收入徘徊,确保农业稳定发展,确保农村社会安定。内容包括:加大对农业的支持保护力度，稳定发展农业生产，强化现代农业物质支撑和服务体系，稳定完善农村基本经营制度，推进城乡经济社会发展一体化。2010年中央“一号”文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出，农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路，毫不松懈地抓好农业农村工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。^[36]

2011年中央“一号”文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，立足国情水情变化，从战略和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基。文件第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，这些都是文件的突出亮点。2012年中央“一号”文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》聚焦农业科技，提出持续加大财政用于“三农”的支出，改善农业科技创新条件，着力抓好种业科技创新，加快农业机械化。

2013年中央“一号”文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，要求按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。^[37]

综上所述，中央制定并颁布的十多个“一号”文件，是改革开放以来指导我国农业、农村发展的重要指针，一方面不断总结农业、农村发展的成就和经验，认真分析研究农业、农村进一步发展的制约因素，积极探寻推进农业、农村发展和转型的有效途径与模式；另一方面根据变化了的实际情况，不断改变和调整农村生产关系，促进了农村生产力的不断解放和持续发展，使我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，推进了社会主义新农村建设。^[38]

【注释】

[1]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[2]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年10月第1版，第382页。

[3]冯先知：《中国近代历史大事详解·探索改革》（1977年—1984年），吉林文史出版社2006年3月第1版，第202页。

[4]吴继轩：《由起步到跨越—从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[5]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年10月第1版，第374页。

[6]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。(www.daowen.com)

[7]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第2—3页。

[8]冯先知：《中国近代历史大事详解·探索改革》（1977年—1984年），吉林文史出版社2006年3月第1版，第342页。

[9]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第21页。

[10]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第26页。

[11]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[12]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第40页。

[13]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第44页。

[14]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第46—47页。

[15]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[16]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第56-57页。

[17]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[18]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第65页。

[19]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[20]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第66页。

[21]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[22]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年10月第1版，第374页。

[23]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年10月第1版，第323—324页。

[24]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[25]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第79—80页。

[26]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[27]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[28]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[29]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第96页。

[30]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[31]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第114页。

[32]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[33]《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件》（1982—2008年），人民出版社2008年10月第1版，第135—136页。

[34]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[35]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。

[36]王雅芹等：《城乡一体化进程中的三农问题研究》，河北大学出版社2014年6月第1版，第23页。

[37]王雅芹等：《城乡一体化进程中的三农问题研究》，河北大学出版社2014年6月第1版，第24页。

[38]吴继轩：《由起步到跨越——从十个中央“一号”文件看农村改革发展进程》，《理论导刊》2009年第2期。