（一）农村“空心化”致使乡村治理主体虚化

自党的十八大提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”以来，我国工业化、城镇化、农业现代化得到显著发展，越来越多的资源向城市集聚，包括人力资源、生产资料、生活资料等。然而，这些资源的流出导致支撑乡村可持续发展的资源，尤其是人才资源严重匮乏。一些拥有一定知识、才能的农民选择进城务工，一些从农村走出去的大学生学有所成后选择留在城市，直接造成乡村人口急剧减少，只留下老人、妇女、儿童，乡村逐渐出现“空心化”现象。由于青壮年和乡村精英的外流，乡村治理主体虚化，甚至出现村委会选举时没有合适人选的局面。村民大会有时也会因参会村民数量过少而无法召开，这些问题都在逐渐离散乡村社会，弱化乡村治理。

（二）乡镇政府日常运转陷入困境

农业税费改革前，我国乡镇政府的主要财政收入来源于农业税收，而随着农业税费改革，取消征收农业税使乡镇政府丧失了用于日常运转以及乡村公共建设的主要资金来源。改革之后的乡镇政府财政来源主要依赖上级政府对乡村的转移支付经费，而在多数贫困地区，特别是发展相对落后且受限的少数民族地区，其区内县级政府一直是“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”，其本身财政已经难以满足自身发展需要，很难真正在维持自身运转的同时补贴乡一级的财政缺口。2017年，广西壮族自治区有28个国家级贫困县，21个自治区级贫困县，其中百色、河池两市的贫困率几乎达到90%以上，自身的脱贫攻坚任务已经十分严峻，农业税收改革后这些地区的乡镇政府的财政“空壳化”问题很严重，乡镇政府的日常运转十分困难，在失去农业税征收这一主要财政资金来源又没有新的财政来源渠道的情况下，乡镇政府自身运转陷入困境，对乡村建设更显得“有心无力”。

（三）乡村自治模式陷入困境

农业税费改革之后，乡镇政府不再拥有农业税征收和实物缴纳的一些乡村治理“实权”，国家会定期将补贴直接打到村民的银行账户上，村民在减少与村干部关于收税环节上发生冲突的同时，也减少了与村干部的接触。我们还可以看到，当前我国的农村自治机制尚未完备，村民自治意愿和能力尚未完全达到。1998年，我国《村民委员会组织法》颁布并实施，这样的探索是我国乡村治理和民主建设的重要突破口，然而在实施和运行的过程中，还没有形成一整套完备的体制机制。再者受历史文化的影响，长期以来我国的农村自治组织发展较慢，农民自治意识也没有得到完全的激发，虽然在很多地区已经实行了村务公开并定期举行村民大会，但由于监督机制的不完善，这些民主监督与村民自治往往流于形式，偏离了村民自治的核心，使自治的效果大打折扣，并未对乡村治理起到实质性的推进作用。而后农业税时代中日渐松散的干群关系也在一定程度上给乡村自治带来负面影响，传统的乡村自治陷入困境。

（四）乡镇治理相关主体职责不清(www.daowen.com)

1998年的《村民委员会组织法》明确规定：“人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”然而，在当前乡村治理的实际过程中，乡镇党委及政府、村党支部和村委会三者关系不明确，存在职责不清的问题，在工作协调和合作中出现了一些不和谐的现象。一方面，村委会是乡村治理主体，是村民的代表，也是乡镇政府在村庄管理中的代理人。法律虽然规定乡镇政府与村委会不是领导与被领导的行政隶属关系，但在实践中乡镇政府往往采用行政命令的方式，对乡村社会进行行政领导和直接控制，包办村民自治的事项，出现职能“越位”。另一方面，村级党政关系紧张也直接影响乡村治理有效性的最大化。村党支部是管理乡村社会的领导核心，在直接参与村庄管理中，与执行机构村委会产生分歧、发生冲突不可避免。另外，当前的乡村干部不仅要维持村庄秩序稳定，更要发展乡村经济，带领农民奔小康。因此，村干部被期待的角色和扮演的角色存在一定差异，部分村干部的动员能力和整合能力逐渐变弱。这些问题都加大了乡村治理的成本，降低了治理有效性，阻碍了国家治理现代化进程。

（五）农村公共产品供给陷入困境

后农业税时代之前，乡镇政府是乡村公共物品供给的绝对主体，乡村公共物品供给的资金主要来源于国家财政拨款、乡镇自筹、农民集资提留等三部分，其中征收农业税是主要来源。在税费改革之前，乡村公共物品的供给和建设资金是按照村民对公共物品需求来确定各项税费收取标准的，只要按时征收税费就能基本维持公共服务供给的资金来源。村干部在征收各项税费的同时，村民也有机会表达自己真实的公共物品和服务需求，即所谓的“自己出钱办自己的事”。然而进入后农业税时代，国家对于乡镇的财政拨款主要依据当年的财政预算，国家拨款的专项资金也会相应地直接投入到指定的乡村项目中去，在这种情况下，村民难以表达自己真正的偏好和需求，因此当前乡村公共物品在供给过程中存在村民实际需求与供给物品和服务不相匹配的困境。随着农业税征收的取消和逐渐松散的乡村干群关系，村干部与村民之间不再有直接联系，只能依靠上级拨款方向制定村庄公共物品供给和基础设施建设，而国家对乡村一级的公共物品供给现状和需求状况不可能做到全盘了解，因此在资金转移的过程中会出现一些公共物品项目重复建设，而一些农民更需要的公共物品和基础设施却比农业税费改革之前更加匮乏。比如，农村教育基础设施不健全；农村文化娱乐设施破旧；乡村社区医院设施简陋，达不到基本标准，农村医疗救助和医疗保障体系不完善等。财政能力欠缺的地区很难满足农村公共产品和服务的需求，造成乡村硬件设施不完善、公共事业发展滞后等问题，势必影响我国国家整体治理水平的提高。

（六）乡村发展普遍陷入“内卷化”困境

“内卷化”这一概念起初源于人类学，后被广泛运用到社会学、政治学、经济学等领域。早期被人类学家戈登威用以描述当某种文化模式达到了一定的最终形态后，既无法稳定下来，也无法转变为新的形态，而只是在内部变得更加复杂。随后被广泛运用于农业领域的研究。

我国乡村治理过程中的“内卷化”近年来被学界关注并进行研究，可以基本概括为在乡村治理和发展过程中，虽然国家对乡村的资源投入总量不断增多，但效果并不明显，是一种“没有发展的增长”。我国乡村治理的“内卷化”主要表现在两方面，一是中央对乡村的投资边际效益递减，二是在乡村治理中乡村内部分化现象进一步凸显。